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2024年11月24日
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城市化網訊 在日前舉辦的“中國城市發展國際論壇”上，城市化委員會副主任、國土資源部副部長胡存智在發言時表示，在未來的京津冀一體化發展過程中，一個非常重要的戰略方向就是要推動基礎設施和工業服務的均等化，要推動在產業一體化、交通便利化以及公共資源均等化、土地管理制度改革、戶籍制度改革等等方面。他進一步指出，實際上，京津冀的協同發展就是一個優化國土空間、結構的一個戰略方向的選擇。協同發展的實質就是優化國土空間開發的一個戰略。
以下是文字實錄：
胡存智：尊敬的各位來賓、女士們、先生們，非常高興有機會能到崇禮來，和大家交流有關京津冀協同發展的問題。京津冀協同發展的問題實際上是一個優化國土空間格局的戰略選擇問題，這是一個提出來多年的一個問題，最早可以追溯到上個世紀九十年代，當時提出來，在國土規劃中就談到京津冀一體化發展的問題。最近真正的形成是2011年3月，國家的“十二五”規劃中綱要發布的時候，明確提出來，要推進京津冀、長江三角洲、珠江三角洲地區的區域一體化的發展，打造首都經濟圈，推進京津冀區域經濟一體化的發展。
在“十二五”規劃中提出來，就使得京津冀一體化發展問題成了一個國家的戰略，在今年2月26號，習近平總書記在北京召開座談會，專題聽取了京津冀協同發展工作的情況的匯報，同時強調提出要實現京津冀的協同發展的重要性，并且提出來七點要求。在今年3月5號，李克強總理在《政府工作報告》中指出，要加強環渤海及京津冀地區經濟協作、京津冀的一體化和協同發展的問題，就算駛入快車道，也算作為國家的戰略正式進行推行。當然，最近國務院又成立了京津冀協同發展的領導小組以及相應的辦公室，張高麗副總理來擔任組長，來推動這項工作。
京津冀協同發展的問題，總書記對協同發展提出了七個方面的要求。七個方面的要求高屋建瓴，也很全面，同時從戰略上、根本上對協同發展指明了方向。總書記對協同發展首先提出來，要搞好頂層設計，要抓緊編制規劃，明確三地的功能定位、產業分工和城市布局，以及基礎設施的配套、綜合交通體系等等，并且從相關的政策方面形成具體的措施，這是從頂層設計要做好工作。
其次，要加大對協同發展的推動，自覺打破自家“一畝三分地”的思維定勢，要朝著頂層設計的目標一起來做、一起來努力，努力發揮環渤海地區的經濟合作發展協調作用。第三個要求，要加快推進產業對接的協作，理順三地產業發展鏈條，形成區域間產業合理分布和上下游聯動機制，對接產業規劃，不搞同構性、同質化的發展。
第四個要求，要著力調整和優化城市的布局和空間結構，促進城市分工協作，提高城市群一體化水平，提高其綜合承載能力和內涵發展水平。第五個要求，就是要擴大對環境容量生態空間，加強生態環境保護合作，在已經啟動的大氣污染防治協作機制的基礎上，完善防護林建設、水資源保護、水環境治理、清潔能源使用等環保方面以及生態建設方面的合作。
第六，著力構建現代化交通網絡系統，把交通一體化作為先行領域加快建設，建設快速、便捷、高效、安全、大容量、低成本互聯互通的綜合交通網絡。最后一個，要求加強市場一體化的進程，要破除閑置資本、技術、產權、人才、勞動力等生產要素自由流動和優化配置的各種機制體制的限制，來推動各種要素能夠按照市場的規律在區域內自由流動和優化配置。
所以從總書記的這七個方面的要求，實際上是從頂層設計、從規劃到聯動的機制、產業結構調整和城鎮的布局和有效銜接，和環境治理、交通支撐體系、市場流通方面都點出了重要的方向。所以實際上，在協同發展的戰略選擇上，實際上已經是全部點到位了。
那么怎么來看待京津冀的協同發展呢？實際上，京津冀的協同發展就是一個優化國土空間、結構的一個戰略方向的選擇。協同發展的實質就是優化國土空間開發的一個戰略。因此，京津冀的協同發展要充分地體現優化國土空間開發格局的根本要求，協同發展就要緊密地圍繞著大力推進生態文明建設的主題，以落實區域發展總體戰略和主體功能區戰略作為主要任務，對國土空間的開發、資源保護、國土的綜合整治和保障體系建設等等做出總體的部署和統籌安排。
對于各種涉及空間開發、保護和整治的各類活動都進行引導和管控。也就是說，在國土空間優化開發的時候，要對涉及到這些有關的活動，國土空間利用、開發的活動都要進行引導和管控。按照主體功能區戰略，在京津冀的開發活動中，實際上就要實行優化開發的戰略，就是進行優化開發，要進行土地整治和產業結構的調整。按照區域發展的戰略，就是要推動京津冀區域的協調發展，以及和別的區域形成聯動發展，這就是在京津冀協同發展中優化國土空間開發戰略，這是我們的首要的選擇。
其次，在京津冀協同發展的戰略方向上，我們還要關注幾個大的占領方向。
一個，就是要促進京津冀區域形成更高的經濟戰略支點，要從這個角度明確戰略方向。進行京津冀協同發展其中一個重要的戰略考慮，就是考慮到京津冀作為一個中國未來參加國際競爭的一個三大城市群之一，因此京津冀聯合發展、協同發展就要充分發揮這個區域的巨大的潛力，把這個區域提升成為中國經濟發展的第三極，和新的經濟增長點，京津冀要迫切地需要，通過加強區域的協作、加強聯合，才能夠補齊短板，才能夠真正做到協同發展。如果沒有這個戰略方向的表達或者是引領，那么京津冀的一體化發展是不可以想象的。
中國也需要京津冀這個經濟圈的崛起，通過這個崛起來帶動北方的經濟、來連接南北的發展。同時更深遠的戰略意義是京津冀的經濟圈的發展連接著東北亞，背靠歐亞大陸橋，帶動中國向北、向西的開放，并且在一定程度上可以減弱一些海洋通道對中國發展的牽制，所以在優化國土開發空間格局戰略的總體考慮下，要明確，要促進京津冀區域發展，形成更高的經濟支撐、戰略支撐這么一個戰略方向。
第二，要實現京津冀一體的產業轉型升級。京津冀一體化過程中，要完成各自的產業轉型升級，做到既能夠優勢互補，更是要打造在區域內部可持續的新的經濟增長點，為中國的經濟通過轉型升級形成新的增長點提供一個歷史性的機遇。因此，在優化京津冀區域資源配置的時候，就要把一些資源和產能緩釋到天津、河北，與北京一起共同實現角色各異、優勢互補、協同發展的產業結構。
在這個發展過程中，北京作為它的功能定位，天津有自己的功能定位，河北有自己的功能定位，根據這些不同的功能定位進行產業調整。比如說北京，可能就要更多的發展高端的服務業，以及其他第三產業，而把第二產業，這些制造業、加工業等等，可能就要轉移到河北、天津形成相互配合的產業鏈。而對于天津，可能就更多利用港口、物流中心的優勢形成自己的產業集團。河北在整個產業鏈過程中，更多承擔起制造業、二產業的發展，配合北京、天津形成產業轉移、相互互補的過程。所以，在戰略方向的選擇上，要實行一體化的產業轉型升級。
第三，在協同發展中，要打造現代化的城市群。要在華北平原上聳立起兩大風歌各異的國際化大都市和眾多功能各異的中小城鎮，大中小城市協調發展。在推動這些城鎮的發展過程中，要和城鎮化的改革銜接配套，打破京津冀經濟圈“一畝三分地”的慣性思維，自己搞自己的，關起門來搞。北京搞北京的，天津搞天津的，河北搞河北的，這樣就沒有辦法形成這個區域的城市群的聯動，要進行城市體系的完善，要根據產業分工，根據人口集聚來形成新的城市，來配合形成大中小城市的協調發展。在這個過程里邊，就要更多地要限制超大城市的發展，對于超大城市的中心城區的擴張就要給予嚴格的限制。對于中小城市就要鼓勵積極地發展，和產業轉移有機結合，和綜合交通體系有機配套，形成大中小城市協調發展的格局。
在城市群的發展過程中，如果僅僅只有小城市、中等城市，那么經濟的活力是遠遠不夠的，但是如果僅僅有大城市，而周邊的小城市、中等城市發展不起來，在城市里邊，大城市的首位度就過高，于是就沒有辦法形成有梯次、有階次的城市群的功能配合。所以現在目前像北京、天津這種城市的格局就很不利于城市的發展，各種階層、各種工作的人不分青紅皂白，都涌入大城市，中間既沒有中等城市進行就業的承接，小城市也沒有辦法形成人口的承接轉移。所以在這種過程中，大城市也發展不好，小城市也發展不起來，因此要破除這個機制體制的束縛，要推動更多的城鎮化的配套改革推進，形成現代化的城市群。
第四，推動基礎設施和基本公共服務的均等化。在未來的京津冀一體化發展過程中，一個非常重要的戰略方向就是要推動基礎設施和工業服務的均等化，要推動在產業一體化、交通便利化以及公共資源均等化、土地管理制度改革、戶籍制度改革等等方面，都要進行適當的改革，使基礎設施服務和基本公共服務的均等化能夠得以實現。使得京津冀區域內的公共基礎設施和公共服務的差異逐步縮小，使得教育、醫療等社會公共服務能夠實現均等化，市政、公交、交通等公共設施服務能夠實現均等化。
第五，要推動環境友好、自然和諧的生態建設。一來就是為首都、為大城市、超大城市減壓，疏解城市的功能，剝離城市的，像北京這種超大城市的城市負擔，同時凈化首都城市的環境。同時在這個過程中，擴大環境的容量、生態的容量空間，加強生態環境保護和合作，推動大氣污染治理的協調機制。還要完善生態建設有關的工作和措施，比如說林、水資源還有其他清潔能源一些保護和使用的措施。最后還要通過環境的治理、生態保護、國土整治，來實現保護環境、修復生態，來提升人居生態環境水平。
那么在京津冀一體化發展過程中，我們也清醒地認識到，這個區域中仍然存在著很多問題，比如說當前對三個地方功能定位不協調、不清晰，產業分工不明確，雷同、相互競爭、無序，另外在這個區域里邊，經濟和生產的運行并不暢順，區內成本、運輸成本以及交流的成本都比較高，競爭力也不強。同時在京津冀這個區域內，人口、經濟的分布過疏或者過密，差異比較大。另外一個，中小城市發展不協調，城鎮體系不配套，京津冀，特別是北京、天津城市的首位度過高，城鄉的布局不合理。
同時，在大城市，特別是超大城市，北京、天津這些地方，以及一些局部地區國土開發利用的強度接近或者超過了環境資源承載能力，環境生態的情況在持續惡化。這些都是存在的問題，這些問題都在區域里面都有充分的表現。比如說現在的人口過多的向大城市集中，特別是超大城市集中，這個趨勢目前仍在延續。比如說十年前，北京市總體規劃確定的到2020年，人口規模是1800萬人，但是實際上，到2012年，北京市常住人口已經達到了2069.3萬人，遠遠超過規劃的人口。隨著人口的增加，土地就更為緊張，環境污染、交通擁堵、房價高漲等等城市病日趨嚴重。可以說像北京這樣的地方城市發展已經觸及到生態、資源、環境的天花板，或者說碰到底線、碰到極限了。
另外一個，大中小城市不協調，這里有很多數字是要表明這個差距太大。這樣一來，大中小城市的作用都沒有發揮和配起套來。比如說，就算是京津冀圈里面的13個地級以上的城市中，北京的經濟水平和總量最高，經濟總量達到將近18000億，而對于衡水河北的衡水，一個地級市，只有一千個億，只相當于北京的5.6%和天津的7.8%，差距是比較大。更不用說中間的其他的中小城市、中等城市。
第三個就是產業分工不明顯、不明確，產業雷同、相互競爭無序，這里邊也有很多數字表明。很多城市都是以二產為主，你像北京和秦皇島是以三產為主，也是有它特殊的原因，其他城市都是以二產為主體。天津市盡管大力發展三產，但是實際上二產仍然是支柱產業。秦皇島由于它是旅游城市，區域性、季節性的旅游城市，加上二產不發達，所以三產成了主體。另外張家口二產發展不足，所以導致三產比二產還高，是因為二產不發展。
第四個就是運轉不暢，區域內部成本高，競爭力低下。區域內部低質同構現象比較嚴重，產業發展整體上仍然處于過度依賴規模擴張、能源資源要素驅動的階段，產業協同性不高，區域內協同性也不高。產品的附加值低，在技術水平、盈利能力和市場影響力方面，和發達國家、發達地區都存在著差異，缺乏核心的競爭力。同時，由于城市之間產業同質化嚴重，部分的行業產能還嚴重過剩。比如說鋼鐵產業等等。
第五個方面，環境生態情況持續惡化。在大城市里邊，人口膨脹、大城市病、交通擁堵、城市畸形發展、功能覆蓋不全、治安惡化等等。領域對于資源上來說，也是資源緊張，人地矛盾加劇，水資源比較匱乏，環境污染嚴重。同時，京津冀地區生態系統的功能也在退化，部分森林受到破壞，濕地萎縮，河湖也是干涸的，水土流失比較嚴重。
因此要做好協同發展必須做好頂層設計。習總書記在京津冀協同發展座談會上就指出，要加強頂層設計，抓緊編制首都經濟圈一體化發展的相關規劃，明確三地功能定位、產業分工、城市布局、設施配套、綜合交通體系等重大問題。張高麗副總理在主持協同發展領導小組專題會上也決定，當前要做好五件事情。第一，科學確定區域功能定位；第二，加快推進交通一體化；第三，切實加強生態環境建設；第四，推動產業轉移對接；第五，加強體制機制的創新力度。
這些都是在頂層設計上邁開重要的一步，要做好頂層設計就要做好規劃。
首先要圍繞生態文明建設和兩大戰略，就是主體功能區戰略和區域發展戰略來落實好規劃。要對國土的空間開發、資源環境保護、國土綜合整治、保障體系做出統籌部署和安排，指導和管控涉及區域內的國土空間開發、保護和整治的各類活動。做規劃就要做好相應的基礎分析，要關注，要把資源環境承載能力作為重要問題來考慮。同時做好國土空間的經濟分析，考慮到城市間關系、人口流動、產業、經濟區位等問題。最后還要考慮國土整治方面，因為這個區域京津冀地區已經是人類活動和生產建設多年的地方，里面有很多不合理，需要改造、整治、修復的東西，要使它協同發展必須把這個作為綜合考慮。
要做好協同發展就要制定好區域規劃，要編制好首都經濟圈一體化的發展規劃，并且從下邊的方面，按照總書記的要求做好京津冀的發展。一個是功能定位，一個是產業分工，一個是設施配套，一個是綜合交通體系等等。
要實現格局優化，協同發展，要達到這樣的一個目標，應該說要有協同發展，最后必須要有這樣的特征，才能實現協同發展。一個就是京津冀一體化，區域的整體在全國要能夠成為重要的支撐區域和增長極，在國際上也要具有強大的競爭力。因為這個區域里面有北京、天津這兩個大的國際都市，又加上有河北這么廣大的區域，形成這么一個協調發展的區域，在國際上應該具有巨大的競爭力，而且發展起來以后，應該成為全國重要的經濟的增長點和重要的支撐區域、骨干區域。
第二，區域內的產業分工要協調，運轉要高效、低碳，同時它的流轉還要暢順，成本要低。應該這么說，在區內的交流、交往和經濟活動的強度、密度都要比區外要高，這樣才能符合這個區域的分工協調的發展。
第三，要體現出來城市布局的優化，要形成大中小城市配套協調發展，避免像北京、天津，以后像石家莊這樣的地方首位度過高，要使得中小城鎮城市要發展起來。第四，人口的集疏程度要適度，避免過密的地區。比如說像前段時間，就有專家預測，北京如果這么發展下去，將來要發展到3800萬人，這種預測和這種方向都是不可取的，遠遠超出北京的資源環境的承載能力。第五個方面，就是要實現公共服務和基礎設施的均等化。第六個特征，就要體現出生態優美、環境友好。資源環境承載力渝開發(4.88, -0.02, -0.41%)利用的強度、社會經濟發展的程度相匹配，能夠實現可持續發展。這些都是我們要實現京津冀一體化所必須具備的一些基本特征，否則我們就談不上這個地方是協同發展。
最后一個，我想簡單介紹一下，在推動京津冀協同發展中一些相配套的土地政策。主要有幾個方面：
第一，要強化京津冀區域地位的作用，有利于強化京津冀區域地位作用的這樣政策都應該予以支持，要調整區域內的用地結構和相應的格局。就是要有利于調整用地的結構和布局；
第二，要支持京津冀地方集聚開發，面上保護。在京津冀地區要開發一點保護一片，要實現開發利用的節約高效，生態環境得到保護、維護、修復、再造，促進可持續的發展；
第三，按照城市的定位、功能分工、結構調整、產業轉移、配套、來調整土地的政策，根本城市的定位、根本發展、功能分工來進行調整。比如說原來是以工業用地為主的，就要支持退二進三，原來初級加工業比較多，高精加工業或者精細加工業少的，需要調整的我們也是支持的；
第四，支持新型城鎮化的發展，控制特大城市中心城區的面積，積極支持中小城市的發展；
第五，支持發展綜合交通體系，要配套支持以軌道交通為導向的新型城鎮的發展，要形成相互配套、銜接發展的城市群，綜合交通體系是非常重要的，要使區內的經濟交往、人員來往、經濟活動強度，區內的強度要高于區外的強度，沒有一個好的綜合交通體系是做不到的，因此要支持這樣的綜合交通體系的建設和配套，同時在這樣的人口眾多的區域里邊，要支持以軌道交通為主體的這種綜合交通的發展，并且按照軌道交通為導向的新型城鎮發展的時候，我們也給予相應的政策。
最近，由國土資源部起草，國家發改委、建設部、原來的鐵道部共同起草的一個《關于支持鐵路站場土地綜合開發》的一個文件已經成型，已經出臺，由國務院下發。就是對軌道交通站場上蓋和附近的土地進行城市的綜合一體開發，和鐵路的交通能夠形成綜合開發新型城鎮的方向，國土資源部最這個也是給予大力支持，對于將來在京津冀城鎮一體化發展過程中，這就可以起到很好的支撐作用；
第六，支持公共服務和基礎設施均等化的用地；
第七，開展國土整治，調整布局，促進節約集約用地，提高土地利用效率，提升土地質量，修復生態環境。
