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2024年11月24日
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帶牌拍賣，誰(shuí)的福音？
2010年，北京開(kāi)始實(shí)施小客車數(shù)量調(diào)控政策，即車輛搖號(hào)，不論單位還是個(gè)人，想要小客車上路，就必須參加搖號(hào)取得牌照。2014年6月，北京小客車搖號(hào)比例達(dá)到137:1，可謂一號(hào)難求。車牌讓很多在北京工作生活的人望眼欲穿。
葉青認(rèn)為，在嚴(yán)格的搖號(hào)政策之下，北京號(hào)牌屬于稀缺資源，數(shù)量有限，帶牌拍賣為那些總搖不上的人提供了一次機(jī)會(huì)。
“連車帶牌買過(guò)來(lái)，免于搖號(hào)之苦，對(duì)一些想在北京購(gòu)車的人來(lái)說(shuō)，是不小的福音。但考慮到一些人對(duì)車的剛需及搖號(hào)概率，如果連車帶牌一起賣，競(jìng)買的人會(huì)很多，最后的賣價(jià)一定不低。沒(méi)有一定經(jīng)濟(jì)實(shí)力，不是說(shuō)想?yún)⑴c就能參與的。”網(wǎng)友“鄭之”感嘆。
上海實(shí)行小客車牌照拍賣已經(jīng)有十多年，今年7月參加牌照拍賣的有13.6萬(wàn)人，單個(gè)牌照平均成交價(jià)為74600元，今年2月拍賣時(shí)均價(jià)曾突破10萬(wàn)元。考慮到這幾年搖號(hào)政策對(duì)購(gòu)車需求的抑制，有人估計(jì)，如果北京公車帶牌拍賣，車牌價(jià)格應(yīng)在10萬(wàn)元以上。這正是葉青在建議所說(shuō)的“可以賣一個(gè)好價(jià)錢，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值，何樂(lè)而不為”？
網(wǎng)友“鄭之”則提出：“這部分錢是買車者該付出的嗎？如果答案是否定的，那這種‘國(guó)有資產(chǎn)的保值增值’不僅沒(méi)價(jià)值，也不正當(dāng)。”他認(rèn)為，道路交通安全法規(guī)定了有關(guān)部門給機(jī)動(dòng)車上牌的義務(wù)，卻沒(méi)賦予他們以車牌獲取利益的權(quán)力。正因如此，上海市車牌拍賣政策多年來(lái)備受質(zhì)疑，當(dāng)?shù)厥冀K沒(méi)有拿出令人信服的法律依據(jù)。對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，在沒(méi)法律依據(jù)的情況下得到這筆錢，是不當(dāng)?shù)美４藭r(shí)的“國(guó)有資產(chǎn)的保值增值”，是以百姓權(quán)益受損為代價(jià)的。
帶牌拍賣可能帶來(lái)的社會(huì)不公以及不良情緒，也是國(guó)家行政學(xué)院法學(xué)部副主任楊小軍教授擔(dān)心的問(wèn)題。他認(rèn)為，與帶牌拍賣演化成“有錢人的游戲”相伴而生的，將是“沒(méi)錢人的怨恨”。由此產(chǎn)生新的社會(huì)不公，在有錢人與沒(méi)錢人之間產(chǎn)生對(duì)立情緒，是帶牌拍賣的負(fù)效應(yīng)。
“公車改革，普通老百姓的感受不能不考慮，公平不能不考慮，社會(huì)評(píng)價(jià)、社會(huì)認(rèn)同都要考慮，應(yīng)當(dāng)取向公平的價(jià)值追求。”楊小軍說(shuō)。
帶牌拍賣，合法嗎？
對(duì)于帶牌拍賣是否合法的問(wèn)題，楊小軍認(rèn)為，我國(guó)機(jī)動(dòng)車一直實(shí)行登記制度。只要登記過(guò)了，車就取得路權(quán)，可以上路行駛。現(xiàn)在的公車已經(jīng)取得路權(quán)，如果不帶牌拍賣，車就會(huì)失去已經(jīng)擁有的路權(quán)，受限購(gòu)令限制又必須二次申請(qǐng)獲得路權(quán)。車已經(jīng)在北京有路權(quán)了，憑什么又剝奪車的路權(quán)？“由此看，反而是不帶牌拍賣在法律上有障礙。”
中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授楊建順看法則相反。他認(rèn)為，公車帶牌拍賣，“在上海講得通，畢竟之前之后都是拍賣，政策一致，在同一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)下進(jìn)行。而北京則行不通，與現(xiàn)行的制度政策不統(tǒng)一”。
“雖然有的地方政府采取拍賣形式，但牌照畢竟是公產(chǎn)、是有限資源，要服從行政法上的平等、公平、公開(kāi)原則。牌子是非常重要的財(cái)產(chǎn)，不按照規(guī)則進(jìn)行，會(huì)產(chǎn)生很大問(wèn)題和矛盾。一方面，帶牌拍賣和北京現(xiàn)有制度相沖突，前面可以免費(fèi)取得，現(xiàn)在就要花錢，造成不平等、不公正和非正義；另一方面，帶牌拍賣相當(dāng)于政府賣牌，沒(méi)有法律依據(jù)。上海多年來(lái)一直在違法操作，盡管效果可以。”楊建順?lè)治稣J(rèn)為，“要解決帶牌拍賣和北京既有制度的矛盾，或者是把公車車牌都投入免費(fèi)搖號(hào)池，或者是修改無(wú)償搖號(hào)的機(jī)制。參加拍賣的人，要和搖號(hào)聯(lián)系在一起，搖到的人才能參加拍賣。對(duì)既有制度不去執(zhí)行和調(diào)整就帶牌拍賣，會(huì)讓政府失信于民，這不妥當(dāng)。賺小錢丟信用，得不償失。”
對(duì)此，葉青表示疑惑：“如果說(shuō)法律依據(jù)，公車拍賣與司法拍賣有共性。司法拍賣可以帶牌，為什么公車就不可以帶牌拍賣？”
“雖然司法拍賣可以，但私權(quán)利處理范疇不同于公車，公車涉及公產(chǎn)、公權(quán)力、公共服務(wù)的提供。對(duì)于私權(quán)利，司法居中解決問(wèn)題，目的是實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)最大價(jià)值，實(shí)現(xiàn)公平公正。行政法不能只考慮資產(chǎn)價(jià)值，還要考慮機(jī)會(huì)均等、政策一致等等因素。”楊建順解釋說(shuō)。
決策應(yīng)遵循怎樣的正當(dāng)程序？
“帶不帶牌拍賣，取決于決策者的價(jià)值取向。兩種方案，都有可能。”楊小軍這樣認(rèn)為，公車改革的第一步，是先把公車拍賣出去。公車改革搞了20年，不能因?yàn)榕牟怀鋈ザ茏琛Ｄ苜u個(gè)好價(jià)錢，也是財(cái)政部門所希望的。從當(dāng)前的政治角度和經(jīng)濟(jì)價(jià)值取向看，完全可能帶牌拍賣。但問(wèn)題是，帶牌拍賣變成“有錢人的游戲”，帶來(lái)新的社會(huì)不公也不可小覷。不帶牌，有錢沒(méi)錢，包括外地人都可以公平參與，共享公車改革帶來(lái)的利益。從社會(huì)公平角度而言，不帶牌拍賣也是有可能的。
“在資源有限性更加強(qiáng)烈的時(shí)候，情況發(fā)生了變化，無(wú)償號(hào)牌制度就要發(fā)生變化。要想優(yōu)先享受有限的資源，就要承擔(dān)經(jīng)濟(jì)的費(fèi)用。在行政許可、資源補(bǔ)償領(lǐng)域要堅(jiān)持平等原則、受益者負(fù)擔(dān)的原則，要求承擔(dān)經(jīng)濟(jì)的負(fù)擔(dān)。”楊建順說(shuō)。
如果制度要修改，所有車牌搖號(hào)都實(shí)行有償制，又會(huì)產(chǎn)生一個(gè)大問(wèn)題：既有制度能不能修改？既定制度要修改很難，在給付行政領(lǐng)域有“福利禁止倒退原則”，比如公交地鐵在低價(jià)運(yùn)轉(zhuǎn)，要提價(jià)就與這個(gè)原則矛盾，在公用事業(yè)不能完全按照市場(chǎng)價(jià)格來(lái)衡量。該原則要求，只能提升不能后退，當(dāng)然不是說(shuō)絕對(duì)不能后退，像行政行為撤銷或廢止一樣，要受到限制。
當(dāng)前，實(shí)行汽車限購(gòu)令主要有三種模式：北京、杭州和貴陽(yáng)采取無(wú)償搖號(hào)；上海實(shí)行車牌拍賣競(jìng)價(jià)；廣州、天津則采取折中辦法，無(wú)償搖號(hào)和有償競(jìng)價(jià)并存。完全競(jìng)價(jià)拍賣備受詬病，大多數(shù)城市從社會(huì)政策出發(fā)提供無(wú)償搖號(hào)，取得比較積極的社會(huì)評(píng)價(jià)。為了更好地平衡各種關(guān)系各方利益，“我建議，車與牌分離，把公車的號(hào)牌數(shù)量投放到搖號(hào)池，讓有資格的人公平競(jìng)爭(zhēng)，公平地滿足社會(huì)需求，公車則進(jìn)行裸拍。”楊小軍說(shuō)。
楊建順認(rèn)為，如果最終決定帶牌拍賣，要對(duì)現(xiàn)有的北京搖號(hào)政策進(jìn)行修改調(diào)整，與現(xiàn)行搖號(hào)牌照、車輛調(diào)配制度聯(lián)動(dòng)起來(lái)。“否則，會(huì)造成公車改革既有成效的反彈，不僅保不住國(guó)有資產(chǎn)，反而會(huì)流失了公產(chǎn)。比如，公車租賃社會(huì)化，制造尋租機(jī)會(huì)，公產(chǎn)變私產(chǎn)等等。《北京市小客車數(shù)量調(diào)控暫行規(guī)定》是北京政府制定的規(guī)章，要按照規(guī)章修改程序進(jìn)行修改。”
“北京的拍賣搞得好不好，群眾認(rèn)可程度高不高，社會(huì)效果怎么樣，對(duì)其他限購(gòu)的城市具有示范作用。”楊小軍認(rèn)為，北京拍賣公車要慎之又慎，在制定拍賣政策時(shí)要注意科學(xué)性、合理性、合法性。
對(duì)公車原牌照編號(hào)是否保留的問(wèn)題，楊建順提到，如果決定帶牌拍賣，“公車的牌照如果原封不動(dòng)用，會(huì)成為一種炫耀，成為一種不公平的現(xiàn)象。我認(rèn)為，一個(gè)選擇是，把這些牌照編到總系統(tǒng)中，以后在一種完全任意狀態(tài)下分配，這是適合公共資源分配的公平方法。另一個(gè)選擇就是，不保留這些編號(hào)，讓車主自己重新編號(hào)，防范拿特權(quán)號(hào)牌招搖撞騙。”
公車拍賣，能否成為控車契機(jī)？
公車拍賣能否成為北京市減少機(jī)動(dòng)車總量的契機(jī)，也成為熱議話題。葉青認(rèn)為，中央國(guó)家機(jī)關(guān)即將實(shí)施拍賣的5000輛車本身是有牌照的，屬于汽車存量而不是增量，“搖號(hào)限制的應(yīng)當(dāng)是增量。”因此，沒(méi)有必要將車牌去掉，“只是更換了主人。拍賣之后即可掛牌，不會(huì)增加北京的汽車增量”。
楊建順則提出，“實(shí)際上，限購(gòu)不僅僅是增量問(wèn)題，而是社會(huì)需求量大，要將有限的資源分配出去，就產(chǎn)生了車輛搖號(hào)制度。”人們有一種心理，沒(méi)有的東西要爭(zhēng)取，汽車限購(gòu)實(shí)質(zhì)上助長(zhǎng)了人們購(gòu)車的愿望。“原本計(jì)劃在一定年限內(nèi)控制車輛保有量，現(xiàn)在早就超了，但還得往外放指標(biāo)。”
網(wǎng)友“鄭之”也認(rèn)為，北京目前的機(jī)動(dòng)車數(shù)量已經(jīng)超出城市承受能力，如果拍賣公車可成為減少存量的契機(jī)，為什么要滿足于“不會(huì)增加”呢？
楊小軍認(rèn)為控制車輛總量，最根本的目的是解決城市交通擁堵和車輛帶來(lái)的環(huán)境污染問(wèn)題。北京市市級(jí)單位公車接近兩萬(wàn)輛，加上區(qū)縣鄉(xiāng)、中央國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)有企事業(yè)單位，公車數(shù)量絕不是一個(gè)小數(shù)字。就此而言，不帶牌拍賣，對(duì)緩解擁堵和降低污染都有十分積極而重要的作用，不能不說(shuō)這是一次難得的機(jī)會(huì)。
葉青說(shuō)，這次公車處置，第一批五千輛，一次性處置完，相對(duì)總的汽車保有量，畢竟數(shù)量有限，減少小客車總量有其他辦法，比如市場(chǎng)外遷。據(jù)統(tǒng)計(jì)，北京三環(huán)內(nèi)的各類批發(fā)市場(chǎng)有100多家，通過(guò)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等方式，北京會(huì)減少很多交通擁堵和空氣污染。另外，比如征收擁堵費(fèi)，提高停車費(fèi)。作為都市，東京有800萬(wàn)輛卻很少堵車，目前北京汽車?yán)寐嗜杂锌臻g。總之，搖號(hào)限購(gòu)并不是最好的辦法。
“從控車角度看，不帶牌拍賣公車，車輛會(huì)流出北京，有利于減少車輛總量，緩解擁堵，減少污染，是好事。”楊小軍認(rèn)為這一點(diǎn)不能不考慮。
制訂拍賣政策，對(duì)政府也是“考試”
與帶牌相比，不帶牌拍賣直接導(dǎo)致的問(wèn)題是，公車低價(jià)拍賣。
楊小軍從北京目前的車輛搖號(hào)政策和現(xiàn)狀分析認(rèn)為，如果不帶牌拍賣，在北京參與拍賣的積極性會(huì)低，因?yàn)榕牡绞譀](méi)牌無(wú)法上路。即使已經(jīng)搖到車牌的人，只有車輛價(jià)格對(duì)他有足夠的吸引力，才會(huì)選擇參與公車拍賣。對(duì)外地人同樣如此，拍賣要以價(jià)取勝。
楊建順認(rèn)為：“如果從刺激成交角度講，有好辦法，就是面向全社會(huì)拍賣，不管是不是具有上牌資格，都可以參加拍賣，只要拍下號(hào)牌，就可以上牌，為了拿到這個(gè)機(jī)會(huì)，會(huì)吸引很多人的參與，價(jià)格自然就上去了，保值實(shí)現(xiàn)了，公平也實(shí)現(xiàn)了，這是不利中的有力決策。從總的政策制定來(lái)講，把利害得失分析清楚，雖然對(duì)以前的搖號(hào)制度構(gòu)成沖擊。兩害相權(quán)取其輕，需要作出選擇。”
“公車改革的核心問(wèn)題是支出，甩掉巨額的車輛消耗包袱，杜絕車輪上的腐敗，不能單單考慮經(jīng)濟(jì)價(jià)值。公車不帶牌低價(jià)拍賣，從眼前看可能國(guó)家利益受損，但長(zhǎng)遠(yuǎn)看國(guó)家受益更大。從政治、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)多種因素看，即使合理的低價(jià)拍賣也是值得的。”楊小軍說(shuō)。
楊建順認(rèn)為，牌照有償制是將來(lái)發(fā)展的方向，無(wú)償制是目前過(guò)渡政策，公車改革再次提出這個(gè)問(wèn)題。政府財(cái)產(chǎn)要走向市場(chǎng)，必須符合市場(chǎng)規(guī)律。立法上應(yīng)當(dāng)進(jìn)行利益衡量，如果最終利大于弊，應(yīng)從立法上提供依據(jù)。不能讓實(shí)踐中實(shí)行很好的制度，一直背著違法的名號(hào)。“我贊成帶牌照拍賣，但不贊成在沒(méi)有法律依據(jù)的情況下拍賣。”
公車拍賣帶不帶牌是一個(gè)兩難問(wèn)題，存在于實(shí)行車輛限購(gòu)和車牌競(jìng)拍的地方。“拍賣政策如何制訂，對(duì)政府也是一次‘考試’。”楊小軍最后說(shuō)。
