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2024年11月24日
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潘家華
人物簡介：中央政治局集體學習的低碳經濟講師，國務院低碳經濟首席顧問,中國社會科學院城市發展與環境研究所所長，可持續發展研究中心主任，博士生導師，教授。
提問1：我國城鎮化在空間布局上呈現什么特點？存在哪些問題？
潘家華：我國城鎮化空間布局包括東中西部的區域格局、大中小的規模格局和城市功能分區格局。在區域格局上，表現為東部密集呈帶、中部聚點成片、西部散點擴張的總體態勢。在規模結構上，大城市外延擴張力量強勁、中等城市發展 空間受到擠壓、小城市發展動力不足。在城市功能分區上，強調規模產業園區導向，忽略功能有機結合，出現功能匹配失調。
城鎮化布局的系統性失衡，造成諸多突出問題：節假日尤其是春節期間，長期存在東部向中西部、大城市向中小城市和鄉村大規模人口潮涌；城市大型居民住宅區向就業集中的產業園區和老城區上下班的潮汐波動，使得城際交通和市內交通不堪重負；產業園區和人口在大城市高度集聚，占有大量優質土地，擠壓生態空間；一些中小城市以廉價資源吸引高能耗高排放產業投資，超出了城市環境自凈能力，造成資源短缺、水源污染、霧霾橫行。我國城鎮化空間格局的失衡是城市病形成并加劇的重要根源。
提問2：影響我國城鎮化空間布局的形成因素有哪些？我國在推進新型城鎮化進程中，如何通過空間布局讓城鎮化可持續？
潘家華：我國城鎮化空間布局的形成，一定程度上與資源環境的基本格局相對應：東部生態系統自然生產力較高，西部生態環境較為脆弱。未來推進新型城鎮化，實現數億農業轉移人口由鄉到城的轉移，必須順應自然，使城鎮化空間布局與資源環境承載能力相適應。
首先，必須嚴守耕地紅線，確保糧食安全。城鎮化改變地表結構，使土地利用難以逆轉。東部單位面積的土地生產力，是西部的數倍乃至于數百倍。如果東部城鎮化無序擴張占用土地，西部耕地產能難以實現占補平衡。13億人的飯碗，不能企望依賴世界糧食市場。因此，東部的城市連綿帶，必須要有糧食生產空間、綠色生存空間。要使魚米之鄉“香”起來，僅有耕地紅線是不夠的。侵占良田是為錢財計，保護良田也必須要有利益機制的保障。
第二，必須核算環境容量，劃定生態紅線。西部地域空間廣闊，但水熱資源構成剛性容量約束。西部大開發，并不意味著西部大規模城鎮化，搞高污染產業園區、搞山水園林城市。在水資源短缺的城市超容量抽取地下水和截取河流自然徑流，投資防滲設施搞與自然隔絕的人工河湖濕地景觀、高爾夫球場，就是違背自然、不可持續的。并且，西部是東部的生態屏障，西部地區生態退化和污染，會降低甚至毀壞東部的承載能力。因此，中西部地區城市的開發強度，必須尊重自然，強化生態紅線的剛性約束。
第三，讓城市融入大自然，順風順水。讓居民“望得見山、看得見水、記得住鄉愁”，不僅僅是生活品質的表征，更重要的是順應自然的要求。如果我們的城市阻隔風道、堵截水系，大氣自凈能力必然下降，水資源短缺和洪澇交替出現必會加劇。“木秀于林，風必摧之”，競相攀比“第一高樓”，不僅風險加大，而且因樓體強度增加、高度增加需要消耗更多資源。盡管有可能增加土地容積率，但總體上會占用和浪費更多的環境資源容量。
提問3：科學的城鎮化布局需要哪些后盾做支撐？
潘家華：城市是社會公共資源的集聚地，為城市居民提供各種社會服務。如果公共資源過分集中，特大城市的規模和邊界就難以得到有效控制，中小城市的發展和宜居空間也必然受到擠壓。
我國最優質的教育、醫療衛生資源和文化體育資源，多集中在一線城市、直轄市、省會城市。大城市之所以越變越大，與社會公共資源的高度集中密切相關。要破解我國大城市病，如何均衡配置公共資源成為必須解決的難題。
首先，行政資源和優質教育、醫療和文化資源需要避免過分集中，防止規模不經濟。巴西首都從沿海遷到內地、韓國首都擬遷出首爾，緣于優化區域空間布局；北京首鋼外遷是調整產業布局的需要。類似外遷，有必要延伸到制造業以外的優質三產資源，在城市群內疏散特大城市過于集中的城市公共服務功能。
第二，城市基礎設施需要凸顯區域公共屬性，不在所有而在共享。以城際軌道為例，城市群不同城市間如以城際軌道間連接實現同城化，不僅可以有效疏散特大城市功能，減小資源環境和人口壓力，也有利于周邊產業結構調整和環 境質量改善。而強調統籌規劃布局，突出基礎設施的區域公共屬性是發揮其引導作用的重要前提。
第三，科學理解“提高建成區人口密度”的內涵。我國城市建設，中心城區地位十分突出，幾乎所有大城市，都是環路格局，一些城市中心區、老城區的人口密度超過2萬；而在開發園區、新城區，人口密度卻很低。從這個角度看，提高建成區人口密度的含義，就是要統籌中心城區改造和新城新區建設，主要是提高開發區和產業園區的人口密度，防止城市邊界無序蔓延，同時要合理疏散特大城市中心城區功能，緩解交通擁堵、供水緊張、污染嚴重、房價高企的城市痼疾。
認知和順應自然，減少與大自然的摩擦，有助于減少對抗大自然的資源耗損，節省社會運行的環境成本。科學的城鎮化空間布局不僅是綠色城鎮化的前提，更是綠色城鎮化的保障，這就需要更好地發揮政府作用，以資源環境承載能力為基礎劃定生態紅線和城市發展邊界，將自然資源資產債務、生態效益等納入城市發展考核評價機制，通過資源消費累進稅和生態補償等經濟手段，引導并支持社會公共資源均衡配置和區域基礎設施資源共享，逐步化解優質公共資源過度集中的痼疾。
