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2024年11月22日
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目前，國家發(fā)展和改革委員會正在牽頭研究建立國家公園體制的思路，制定試點方案。
據(jù)有關(guān)人士透露，國家發(fā)改委已于5月開始召集相關(guān)部委和專家學(xué)者進行過多次討論。
這項工作并不輕松。新中國成立60多年來，已經(jīng)大致形成了九大類自然和文化遺產(chǎn)地管理體系，其總面積占國土面積的近20%。在十八屆三中全會作出“建立國家公園體制”的決定之前，這些自然和文化遺產(chǎn)地的管理權(quán)限，分散在相關(guān)各部門和各地方政府。“國家公園體制”的建立，或?qū)⑷嫔罨母锲涔芾矸绞健?/p>
雖然國家發(fā)改委的工作一直在低調(diào)進行，但是在全國多地，關(guān)于建立國家公園的競爭已然拉開帷幕。
爭搶“國家公園”
今年年初，湖北省提出支持神農(nóng)架等地創(chuàng)建國家公園；湖南省張家界國家森林公園提出要建設(shè)一流國家公園；西藏也稱將于今年開展國家公園建設(shè)試點，爭取逐步將珠峰、雅魯藏布大峽谷、納木錯、瑪旁雍措納入國家公園建設(shè)試點范圍。
地方熱情升溫的背后，不乏部門競爭色彩。今年年初，湖北省林業(yè)廳向國家林業(yè)局遞交申請，請求將湖北列為國家公園建設(shè)試點省。西藏提出建設(shè)國家公園試點的消息，則來源于西藏自治區(qū)環(huán)境保護廳。
國務(wù)院職能部門層面的行動也已開始。
國家林業(yè)局書面答復(fù)本刊記者稱，“建立國家公園體制”的要求一提出，國家林業(yè)局便深入云南、湖北、安徽等地積極組織開展系列調(diào)研，國家林業(yè)局局長趙樹叢還親自帶隊深入一線開展專題調(diào)研。4月28日，由國家林業(yè)局、云南省人民政府、世界自然保護聯(lián)盟(IUCN)聯(lián)合主辦的“國家公園建設(shè)研討會”在昆明召開。同時，國家林業(yè)局在總結(jié)推廣之前在云南的試點經(jīng)驗，并加強向中央報告林業(yè)部門有關(guān)國家公園建設(shè)的工作和設(shè)想，多次與綜合部門匯報溝通，介紹林業(yè)部門開展國家公園試點情況及對國家公園建設(shè)的具體想法。
書面答復(fù)稱，該局也在探索建立國家公園制度標(biāo)準(zhǔn)，并加強宣傳引導(dǎo)，引導(dǎo)人們正確認(rèn)識和理解國家公園體制建設(shè)問題。
今年5月有媒體披露，根據(jù)國家林業(yè)局《關(guān)于調(diào)整充實國家林業(yè)局林業(yè)改革領(lǐng)導(dǎo)小組的通知》，青海省被列入國家公園體制試點范圍。
據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部城市建設(shè)司世界遺產(chǎn)與風(fēng)景名勝區(qū)管理處介紹，住建部組織開展了國家公園體制建設(shè)相關(guān)研究，對美國、英國、德國、澳大利亞、日本、韓國、南非等國家的國家公園和自然保護地體系建設(shè)實踐經(jīng)驗進行了全面總結(jié)，梳理分析了國內(nèi)自然保護地體系的法律依據(jù)、功能定位和工作實踐，研究認(rèn)為依托國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立的國家級風(fēng)景名勝區(qū)建立國家公園體制，制度優(yōu)勢更強、實踐基礎(chǔ)更好。
2月17日，住建部在北京組織召開了建立國家公園體制研究座談會，聽取地方和相關(guān)專家的意見和建議，會議認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)結(jié)合中國國情，建立具有中國特色的國家公園體制。
4月27日，住建部組織和支持中國風(fēng)景園林學(xué)會舉辦了主題為“我眼中的國家公園”的學(xué)術(shù)沙龍，邀請風(fēng)景名勝區(qū)、世界遺產(chǎn)、自然保護區(qū)等領(lǐng)域的知名專家，就國家公園的界定、定位、體制、保護和管理等方面進行交流討論，為中國國家公園體制建設(shè)建言獻策。
世界遺產(chǎn)與風(fēng)景名勝區(qū)管理處介紹，下一步，住建部還將按照改革要求和任務(wù)分工，會同國家發(fā)改委進一步深化制度、標(biāo)準(zhǔn)等方面的研究，服務(wù)和支撐中央關(guān)于國家公園體制建設(shè)的頂層設(shè)計和改革舉措的組織實施。截至目前，國務(wù)院已設(shè)立國家級風(fēng)景名勝區(qū)225處。
截至發(fā)稿前，環(huán)保部未接受本刊采訪。據(jù)公開新聞報道，今年3月，浙江省的仙居、開化兩縣被環(huán)保部列入國家公園試點，成為全國首批兩個國家公園試點縣。
這樣的競爭早已開始。2006年，云南省迪慶藏族自治州就建立了中國大陸第一個國家公園試點——香格里拉普達(dá)措國家公園。2008年6月，國家林業(yè)局批準(zhǔn)云南省為國家公園建設(shè)試點省。2008年9月，黑龍江湯旺河國家公園獲得環(huán)保部和國家旅游局的批復(fù)開建，這被認(rèn)為是我國首個獲得國家級政府部門批準(zhǔn)核定建設(shè)的國家公園。2012年，貴州稱將投資3萬億元，打造“國家公園省”，這個計劃依據(jù)的是2012年編制完成的《貴州省生態(tài)文化旅游發(fā)展規(guī)劃》，該規(guī)劃由貴州省政府、國家旅游局、世界旅游組織聯(lián)合編制。
GDP與管理權(quán)
3月7日，環(huán)保部發(fā)函同意浙江省開化縣開展國家公園試點；同日，開化縣人民政府就印發(fā)了《開化國家公園創(chuàng)建國家4A級旅游景區(qū)實施方案》。
“這樣的方案違背了國家公園的理念。”國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員蘇楊對本刊記者說。在他看來，“國家公園”主旨是保護文化和自然遺產(chǎn)，而“旅游景區(qū)”的重點是開發(fā)旅游資源，二者理念不同。
蘇楊認(rèn)為，中國建立國家公園體制，其意義遠(yuǎn)不限于生態(tài)文明建設(shè)，它也是文化建設(shè)的重要內(nèi)容。
蘇楊說，大家耳熟能詳?shù)母枨段业闹袊摹分辛信e的國家象征物也正是長城、黃山等遺產(chǎn)地，其對國家和民族文化的重要意義不言而喻。“很多地方政府恐怕根本就不明白什么是國家公園，他們的注意力主要放在爭牌子上。”因為多一塊響亮的牌子，就意味著更多的旅游收入和更高的GDP增長。
此前被稱為“國家公園”的項目，確實給地方帶來了可觀的經(jīng)濟效益。云南香格里拉普達(dá)措國家公園2006年8月1日試運行后，2007年收入便達(dá)到1.05億元。在此之前，被整合進入普達(dá)措國家公園的兩個景區(qū)——碧塔海和屬都湖的總收入不過幾千萬。
黑龍江湯旺河國家公園獲得批復(fù)的當(dāng)年，僅門票收入便達(dá)到180萬元，是此前一年門票收入的3倍。2009年，公園所在地黑龍江省伊春市湯旺河區(qū)的區(qū)長劉學(xué)進向媒體估計，湯旺河區(qū)當(dāng)年的旅游收益可以達(dá)到6000萬元。
在國務(wù)院職能部門層面，由于此前中國的自然和文化遺產(chǎn)地的保護工作分散在相關(guān)部門，各部門也在職責(zé)范圍內(nèi)做了許多體制建設(shè)的工作，因此都希望能夠參與到改革當(dāng)中。
根據(jù)蘇楊的研究，我國目前的自然和文化遺產(chǎn)地體系可以劃分為9種類型：自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、國家森林公園、文物保護單位、國家地質(zhì)公園、國家濕地公園、國家城市濕地公園、水利風(fēng)景區(qū)、A級旅游景區(qū)。
這樣分類依據(jù)三方面的標(biāo)準(zhǔn)：其一，遺產(chǎn)與地域固有的自然或文化特征緊密結(jié)合；其二，評價和管理體系獨立完備(包括設(shè)置和分級標(biāo)準(zhǔn)、管理辦法和管理部門等)，且此類中的大多數(shù)遺產(chǎn)已被納入管理體系，即由獨立的專職機構(gòu)按照條例或部門管理辦法進行日常管理；其三，遺產(chǎn)的價值及其保護利用要求具有本體系的特殊性。
這些遺產(chǎn)地目前有十余個分管部門管理。自然保護區(qū)目前是綜合管理與分部門管理相結(jié)合。環(huán)保部負(fù)責(zé)全國自然保護區(qū)的綜合管理，國務(wù)院林業(yè)、農(nóng)業(yè)、地質(zhì)礦產(chǎn)、水利、海洋等有關(guān)行政主管部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)，主管有關(guān)的自然保護區(qū)。其中，國家林業(yè)局管理的自然保護區(qū)占大多數(shù)。
風(fēng)景名勝區(qū)和國家城市濕地公園由住建部管理；國家森林公園和國家濕地公園由國家林業(yè)局管理；文物保護單位由國家文物局管理；國家地質(zhì)公園由國土資源部管理；水利風(fēng)景區(qū)由水利部管理；A級旅游景區(qū)由國家旅游局管理。
其中，與國家公園建設(shè)關(guān)系最密切的有三個部門：國家林業(yè)局、住建部、環(huán)保部。因為在眾多類型的自然和文化遺產(chǎn)地當(dāng)中，建立最早，并且依法而設(shè)的體系只有三類：自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、文物保護單位，其他都是依部門規(guī)章甚至是在沒有依據(jù)的情況下，于近些年設(shè)立的。
大多數(shù)文物保護單位與自然保護區(qū)和風(fēng)景名勝區(qū)相比，涉及的面積較小，只有“十一五”以來的150處大遺址項目與國家公園關(guān)系較密切。
1979年，國務(wù)院明確中國風(fēng)景名勝區(qū)的維護與建設(shè)，由城市建設(shè)部門歸口管理。1998年5月，建設(shè)部風(fēng)景名勝區(qū)管理辦公室與美國內(nèi)政部國家公園管理局，就其自然文化遺產(chǎn)地的管理與保護合作達(dá)成諒解備忘錄，在雙方各自法律保護下的國家公園系統(tǒng)，及自然、文化遺產(chǎn)資源保護方面，建立了合作與交流的框架，并在文化資源管理、自然資源管理、公園規(guī)劃與實施、講解與教育、公園管理與運作等多方面進行了交流與合作。
風(fēng)景名勝區(qū)也借鑒了諸多美國國家公園的管理制度。事實上，中國的國家級風(fēng)景名勝區(qū)，在對外交流中所用的英文就是“National Park of China”，翻譯過來即“中國國家公園”。
中國的自然保護區(qū)建設(shè)始于1956年，截至2013年年底，共建立各種類型、不同級別的自然保護區(qū)2697個，其陸域面積占全國陸地總面積的14.77%，也占了中國自然和文化遺產(chǎn)地的大多數(shù)。
基于目前的管理格局，要建立國家公園體制，部門博弈在所難免。
“全民利益優(yōu)先，保護優(yōu)先”
在蘇楊看來，既然十八屆三中全會的《決定》將“建立國家公園體制”作為實事之一，那就不是在地方層面或是部委層面運作，而必須是國家層面的頂層設(shè)計。
清華大學(xué)建筑學(xué)院景觀學(xué)系主任楊銳指出：“保護與利用的平衡，是一個整體的平衡，大范圍內(nèi)的平衡。不是一個地方既保護也利用，有可能是這個地方保護、那個地方利用。它涉及到地域公平的問題，涉及到保護地老百姓的利益，只有國家可以協(xié)調(diào)這個事。當(dāng)然，國家公園和保護地的首要目標(biāo)是保護，這一點毋庸置疑。”
被廣泛認(rèn)可的國家公園的定義，是世界自然保護聯(lián)盟1994年作出的。世界自然保護聯(lián)盟基于管理目標(biāo)的不同，將保護區(qū)分為6類，按允許在保護區(qū)內(nèi)人類利用程度的遞升順序排列。其中，國家公園屬于第二類，其主要管理目標(biāo)為保護生態(tài)系統(tǒng)和提供游憩機會。具體定義為：國家公園是指那些陸地和(或)海洋地區(qū)，它們被指定用來：1.為當(dāng)代或子孫后代保護一個或多個生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)完整性；2.排除與保護目標(biāo)相抵觸的開采或占有行為；3.提供在環(huán)境上和文化上相容的精神的、科學(xué)的、教育的、娛樂的和游覽的機會。
根據(jù)楊銳的研究，世界國家公園運動的進步，主要體現(xiàn)在思想認(rèn)識和技術(shù)方法上。
在思想認(rèn)識方面，由過去主要保護視覺美學(xué)價值，深入到保護生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性。由過去排斥人類的絕對保護走向相對保護，從消極保護走向積極保護。在保護的格局上，由過去散點狀的保護，變?yōu)榻⒈Ｗo網(wǎng)絡(luò)。
在技術(shù)方法方面，對一定環(huán)境下可以接受的改變極限、什么樣的保護地適合什么樣的旅游活動等問題，都有一定的研究進展。
從各國建立的國家公園體制來看，由于國情不同，體制也不盡相同。但是，作為一項國際性運動，它們又有許多共通之處。其中很重要的一點，就是它們所需要處理的矛盾與關(guān)系基本相同。
這些矛盾與關(guān)系包括：資源保護與旅游發(fā)展之間的關(guān)系；中央政府與地方政府之間的關(guān)系；國家公園用地與周邊土地之間的關(guān)系；不同政府部門之間的關(guān)系；立法機構(gòu)、行政機構(gòu)和民間團體之間的關(guān)系；管理者與經(jīng)營者之間的關(guān)系；國家公園管理機構(gòu)與民間保護團體之間的關(guān)系。
中央機構(gòu)編制委員會辦公室委托國務(wù)院發(fā)展研究中心進行的研究指出，總體來說，目前全球國家公園管理體制分為三大類型，即北美、歐洲和亞洲型的國家公園。
美國的國家公園體系是現(xiàn)今世界上最系統(tǒng)、完善的體系之一，也是世界自然保護聯(lián)盟管理類別體系中最重要的成員，其規(guī)范的管理體制對北美、南美及大洋洲影響較大，一直被學(xué)術(shù)界和業(yè)界所推崇，作為理想模式來研究。
而歐洲由于人口稠密，工業(yè)發(fā)展較早，環(huán)境和自然資源經(jīng)受過數(shù)百年的開發(fā)利用，因此動植物種類較少，自然景觀也較差，其國家公園管理體制有其自身的特點。
由于非洲曾作為歐洲列強的殖民地，歐洲的國家公園管理體制對非洲的國家公園影響較大。
亞洲國家多，國情也各不相同，保護地管理體制也多在學(xué)習(xí)西方先進經(jīng)驗的同時，根據(jù)國情建設(shè)了各具特色的國家公園管理體制。
該項研究同時指出，總體來說，不同國家公園管理體制對于我國國家公園建設(shè)的借鑒意義在于：
第一，管理體系上，國家公園是重要的自然和文化遺產(chǎn)管理體系，但并不是唯一的管理體系。因此，將國家公園體系當(dāng)作各國(尤其是美國)自然和文化遺產(chǎn)體系的全部管理體系是一種誤解。
第二，管理理念上，堅持保護第一和公益性。各國都將資源保護作為國家公園的首要使命，要求保持其真實性、完整性，做到可持續(xù)利用。同時，也強調(diào)將國家公園自然和文化資源的公益服務(wù)功能放在突出的位置，促進其為大眾共享，無論是國家公園的概念、內(nèi)涵，還是管理制度、管理模式都盡可能與這一理念相適應(yīng)。
第三，管理制度上，建立完善的法律法規(guī)和統(tǒng)一規(guī)范的管理機構(gòu)。各國國家公園管理制度均擁有完善的法律法規(guī)和制度，以保障國家公園管理目標(biāo)的實現(xiàn)，無論是中央垂直管理還是以地方為主的管理，國家公園的管理均有一個統(tǒng)一的管理機構(gòu)進行綜合管理。
第四，管理模式上，管經(jīng)分離，分工明確。國家公園管理機構(gòu)主要負(fù)責(zé)資源保護和公共服務(wù)等公共品的供給，而對于營利性商業(yè)服務(wù)等準(zhǔn)公共品則通過特許經(jīng)營由市場供給。
第五，資金保障上，以政府財政投入為主。政府投入是國家公園資金的主要渠道，而社會捐助和市場經(jīng)營收入作為輔助渠道。
第六，監(jiān)督機制上，強調(diào)社區(qū)和公眾參與。各國國家公園無一例外地都強調(diào)社區(qū)和公眾參與的多方監(jiān)督，保證對國家公園的有效監(jiān)督。
“國家公園體制建立，有兩大基石：全民利益優(yōu)先、保護優(yōu)先。”楊銳說。他負(fù)責(zé)過很多保護地的總體規(guī)劃，他給自己定了個規(guī)矩——“不提開發(fā)，慎提發(fā)展，恰當(dāng)提利用，最好提欣賞。”
“沒想到現(xiàn)在中國與保護地相關(guān)的旅游發(fā)展這么快！這么猛！”他說，“現(xiàn)在不能隨便提保護地旅游，因為不知道旅游這把火，會把保護地?zé)绞裁闯潭取！?/p>
