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2024年11月24日
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去年12月15日，中央召開城鎮化工作會議，分析我國城鎮化發展形勢，明確全國城鎮化指導思想，并作出全面動員部署。今年3月16日，中共中央、國務院印發《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》，進一步明確了我國城鎮化發展的思路、目標和任務，全國城鎮化建設的號角已然吹響。
為貫徹落實中央關于城鎮化發展戰略，我區準確把握城鎮化發展基礎和態勢，立足走有中國特色、西藏特點的新型城鎮化路子，著手編制《西藏自治區新型城鎮化規劃（2014-2020》。今年5月18日至19日，自治區在北京舉行西藏新型城鎮化規劃專題咨詢論證會，此次咨詢會共邀請數十位西藏發展咨詢委員會委員和國家有關部委、研究機構、高等學府的知名專家、學者，為科學推進我區新型城鎮化建設把脈、獻策。這次論證會對西藏新型城鎮化發展可以說是一次高層次的、薈萃智慧的重要會議。
會上，專家們圍繞規劃征求意見稿，對我區城鎮化的目標、內涵、布局、產業支撐、實現路徑等提出了許多真知灼見，為積極穩妥推進我區新型城鎮化發展提供了重要參考。通過論證會的集思廣益、充分討論，一個根植于西藏土壤、散發著濃厚“酥油糌粑味”的新型城鎮化輪廓，在我們面前漸漸清晰起來。
城鎮化是人類社會發展的客觀趨勢，是現代化的重要標志。當《西藏自治區新型城鎮化規劃》編制工作啟動時，擺在面前的基本區情是：120萬平方公里的國土，80%海拔高于4500米，人均密度僅為2.6人/平方公里，“全國省、市、自治區中人口數量最少、人口密度最低的地區”這句話足以反映我區地廣人稀的程度。
基于這一特殊的區情，我區的城鎮化發展與祖國內地相比，有著完全不同的基礎條件和發展特征。據統計，2013年我區城鎮化率為23.7%，較西部地區平均水平低21.7個百分點，較全國平均水平低30個百分點。和平解放以來特別是改革開放以來，我區城鎮化發展取得了巨大成就，但由于歷史、自然和社會等因素的影響，城鎮化也存在一些亟需解決的問題，面臨新的發展態勢。
城鎮化關系經濟社會發展全局。合理的城鎮化進程能夠成為生產率提高和經濟增長的重要推動力，刺激投資需求，促進產業融合發展，有效改變人口分散導致基本公共服務半徑大、成本高、水平低等狀況。推進我區新型城鎮化建設，既是造福各族群眾的必然途徑，也是實現跨越式發展和長治久安的重要保障，更是實現全面建成小康社會的必由之路。
如何緊扣中央對西藏工作的戰略定位和明確要求，尊重發展規律，因地制宜、分類指導、積極穩妥地推進城鎮化，走出一條具有中國特色、西藏特點的新型城鎮化路子，是擺在我們面前不可回避的問題。
有人把農村居民向城鎮遷移的城鎮化形象地描述為“追逐城市之光”。這所謂的城市之光，不僅指城鎮更加豐富多彩的物質文化生活，更是指城鎮所能提供的更好、更充分的基本公共服務。
中央城鎮化工作會議和《國家新型城鎮化規劃》的最大亮點就是推進以人為核心的城鎮化。城鎮化的主體是人，解決好人的問題是新型城鎮化的關鍵。目前，我區農牧民占總人口的80%以上，其中76.3%居住在農牧區，改善農牧民生產生活條件是我區經濟社會發展的首要任務。
“西藏要在起點低、底子薄的基礎上實現高質量的城鎮化，關鍵在于民生建設。”中國人民大學社會與人口學院教授陸益龍認為，西藏新型城鎮化的核心和關鍵，就在于民生建設，也就是讓各族人民群眾的生活水平不斷得以提高，生活條件不斷得以改善。因此在民生建設和基礎設施方面，政府必須發揮主導性的作用，加大投入力度，改善就業環境，提高居民收入，促進居民特別是廣大農牧民生活水平的提高。
“以人文本、改善民生”是貫穿在規劃編制和論證過程中的一條主線和根本出發點。但在城鎮化與民生改善相互關聯的具體實現路徑上，如何讓在農村居住的人口與城市人口享受相同的待遇，遠不是蓋起樓房讓農牧民進城那么簡單。
以牧區為例，國家發展改革委規劃司司長徐林認為：“就西藏而言，人的城鎮化有哪些不一樣的地方？其中一個很重要的方面就是大量分散居住的牧民的城鎮化。”他表示，西藏的城鎮化過程中，牧民未來生活空間的集聚是一個重要因素，因為牧民居住相對分散，政府必須為提高基本公共服務支付高昂的成本。
國家住建部村鎮建設司司長趙暉也認為牧民的城鎮化十分必要，但他同時也建議，要大力發展交通設施、補貼油料、分散供水、分散供電等，研究和發展分散性居住技術、模式，在此基礎上，堅持不懈提高牧民生活水平。
可以說人口的轉移是城鎮化的一個內容，但不是全部。換句話說，城鎮化不是消滅農村，走新型城鎮化必須統籌城鄉，協調發展。與此同時，我區不同的區域，具有不同的資源、人口、市場、技能等稟賦和經濟、生態、國防等功能定位，這就決定了新型城鎮化必然是多樣化的路徑。條件不一、路徑不一，如何衡量我區的城鎮化又成為一個新的問題。
國家住建部村鎮建設司原司長李兵弟認為，如果其他省區的城鎮化規劃是為大多數城鎮人口提供目標服務設計的，那么西藏的城鎮化目標服務設計的主要對象就是占大多數的農牧民。他直言，在城鎮化發展主要目標的設定上，不應以城鎮化率為先，而應該以為農牧區提供公共財政轉移支付為主的基本公共服務能力的建設為主。
國家住建部政策法規司原巡視員徐宗威也認為，西藏新型城鎮化的總體思路應該是考慮如何將城鎮物質、精神文明傳播輻射到廣大農牧民，而不僅僅是簡單地注重人口在空間上的轉移。
由此可見，不能為了城鎮化而城鎮化，城鎮化的最終目的是改善民生，民生也是衡量城鎮化的最高尺度。有專家就指出，農牧民城鎮化的過程主要涉及四個方面，一是地域上的遷徙，二是就業上的轉變，三是公共服務上的升級，四是生活意識的更新，只有實現這四個方面的轉變才是真正的城鎮化。
“城鎮化新型不新型，關鍵看家庭。”中國城市規劃設計院院長李曉江認為，如果我們上一輪城鎮化主要是解決就業、得到城市的非農勞動收入，那么后續城鎮化是農牧民首先想在哪里安家，這個是我們發展階段所決定的城鎮化本質問題。“包括安家、養老、改善生活和人居環境，這些都是一個更加綜合的目標。”李曉江認為，此次自上而下的城鎮化當中，有相當一部分人口遷移的重要動機之一就是獲得更好的生活、公共服務，因此新一輪城鎮化的前提是優先發展好公共服務，由此進一步促進城鎮化的推進。
要讓進城的農牧民有歸屬感，真正融入城市生活，不僅需要物質層面的生活保障，精神層面同樣不可輕視，其中教育便是非常重要的環節。
北京大學社會學人類學研究所所長馬戎說：“城鎮人口不依賴自然生育，而主要依靠遷移增長，進城的農牧民基本素質如何，就業的基本技能、漢語交流能力都不可或缺。”馬戎認為，現代社會發展，最根本的是人的發展，而這個發展的核心是教育，只有人的教育素質提高了，才可能實現現代化。就西藏而言，就是要進一步加大基礎教育，對西藏新型城鎮化產生具有積極而深遠的影響。
“不能為改革而改革、為城鎮化而城鎮化。”國家住建部副部長仇保興直言，城鎮化率或水平不是目的，而是手段，我們的目的是人民的幸福、生產生活水平的提高，城鎮化也是為這個目標服務的。
城鎮化對于經濟發展的刺激作用不言而喻。就我區而言，可以有效帶動產業發展和農牧民非農就業，進而促消費、激內需，助推我區經濟發展方式從投資型向消費型轉變，成為我區轉變經濟增長方式、實現長期健康良性發展的有力抓手。
但城鎮化受自然條件、資源環境承載能力、經濟社會發展水平等因素制約，并不是越快越好，城鎮化率也不是越高越好，如何根據自然地理條件、社會人文現狀、經濟發展水平、城鎮化發展特征等具體情況，堅持量力而行和盡力而為的原則，積極穩妥推進新型城鎮化進程，對于我區而言格外重要。
國家住建部政策法規司原巡視員徐宗威認為，西藏情況很特殊，而且地廣人稀，因此在城鎮建設上的理念和標準應該有所不同，不能一味強調提高容積率，相反低強度、低密度的開發模式應當是好的，城鎮化形態應是多中心、分散式的。
中國科學院院士、中科院地理科學與資源研究所所長鄭度同樣表示，針對西藏自然環境特殊性，不必強調快速度，不能照搬內地經驗，尤其在城鎮容積率方面。他建議，針對不同地域，根據資源承載力和城鎮容量來進行城鎮化。
“對于擁有300萬人口、120萬平方公里地域的西藏自治區來說，城鎮化在空間布局上可選擇‘一圈兩帶多中心’的路徑。”中國人民大學社會與人口學院教授陸益龍提出，西藏地廣人稀，自然條件獨特，在新型城鎮化的空間布局上，需要符合自身地理特征，同時也應該結合社會經濟發展的歷史和現實條件及未來發展要求。陸益龍進一步闡述說，“一圈”就是加快拉薩中心城市圈的建設，充分發揮拉薩市在西藏城鎮化過程中的中心作用，根據分工和產業規劃，推進周邊城鎮的建設和發展。“兩帶”就是沿青藏鐵路的城鎮帶和雅魯藏布江中上游城鎮帶。“多中心”是指在日喀則地區、山南地區、那曲地區、林芝地區、昌都地區和阿里地區六個地區加大中心城鎮的建設和聯網，發揮多中心發展對廣闊地區的服務中心的功能，為區內均衡發展和改善民生創造有利條件。
《國家新型城鎮化規劃》提出，“以城市群為主體形態”來引導國家空間布局，但由于西藏的特殊區情，國家發展改革委規劃司司長徐林認為，“城鎮群”和“城鎮帶”的概念不是特別符合西藏的特征：“不如說強調沿交通干線、河流的一些節點城鎮的作用，這些節點城鎮恰恰是符合西藏國土面積遼闊、邊境線長的特點，意義更大一些。”
中國城市規劃設計院院長李曉江同樣表示，西藏地廣人稀，一般不會出現像內地的城市密集區，更為可能的是交通干線上的聚集，應重視交通走廊、江河流域，這些是將來城鎮、人口聚集的主要載體。他坦言，城鎮化空間布局的提法不重要，關鍵是要認準核心問題：西藏的城鎮必定是多點、散點式或沿交通走廊、河流通道來聚集的，在西藏不一定發展超大城市，但要培育服務功能比較強的聚集點。
清華大學公共管理學院教授俞喬提出，城鎮載體建設核心是空間布局、城鎮體系及城鎮規模，在這方面，西藏應該堅持突出重點，強化民族和區域特色，有所為有所不為，進一步突出“城鄉統籌、城鄉一體、產城互動、集約節約、生態宜居、和諧發展”，促進城鎮和新型社區、農牧區協調發展。既要突出藏中南城鎮群、副中心城鎮、重要節點城鎮發展，還要在沿邊帶上下功夫。
國家住建部總規劃師唐凱認為，應該加強增長極城鎮的輻射帶動作用，結合西藏城鎮化發展現狀和發展條件，應當培育一定規模的城鎮拉動區域發展。因此應當充分發揮拉薩示范帶動和輻射引領作用。他同時表示，西藏自然條件特殊，環境脆弱，怎么稱之為強？城鎮要控制在什么樣的規模需要科學論證。
中央城鎮化工作會議指出，要讓城市融入大自然，讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉愁。國家新型城鎮化規劃進一步強調，要發展有歷史記憶、文化脈絡、地域風貌、民族特點的美麗城鎮。
西藏是重要的國家安全屏障、重要的生態安全屏障、重要的戰略資源儲備基地、重要的高原特色農產品基地、重要的中華民族特色文化保護地、重要的世界旅游目的地。重點生態功能區和禁止開發區的面積分別占全區國土面積的67.8%和37.6%。如果說特色是新型城鎮化的標注，是城鎮化建設的靈魂和內涵，那么西藏城鎮化的“新型”，無疑將突出體現在生態保護和文化傳承兩個方面。
“1998年長江洪水，北方干旱，與青藏高原降雪、季風降雨有直接關系。”中國科學院院士、中科院青藏高原研究所所長姚檀棟開門見山，他認為西藏城鎮化不僅是為西藏，更關系到整個中華民族。
姚檀棟指出，近年來國家連續開展了三江源生態工程、西藏的生態屏障工程等許多生態工程，但相對零星和分散。開展城鎮化，正好可以將西藏的生態環境工程系統化。“城鎮化目標不是為了增加GDP，或為了發展城市，更大的目標是為整個中華民族作貢獻，國家出臺了一系列規劃，說明國家重視西藏的生態和保護，我們一定要把國家層面的意志體現在城鎮化規劃里。”
對此，中國人民大學社會與人口學院教授陸益龍持相同看法，他指出，西藏是我國重要的生態安全屏障，在自然生態保護中具有特別重要的地位，在推進城鎮化的過程中，必須把生態保護放在優先考慮的位置。在關系到發展與生態、效率與環境的效益權衡問題時，應優先考慮生態環境的安全。陸益龍建議，對西藏所承擔的生態保護功能，可以通過建立生態保護的補償機制，如通過征收生態保護稅費，建立生態文明發展基金，用于西藏的環境保護、扶貧和發展項目。
國家住建部城鎮化專家委員會副主任高潮建議將綠色城鎮化寫進西藏城鎮化規劃。他指出，西藏的城鎮化，必須建立在一套綠色城鎮化指標體系下，要堅守生態底線。西藏要鮮明提出綠色城鎮化，衡量西藏新型城鎮化質量的指標不是產業和人口集聚，不是工業化，不是城鎮化速度，而是綠色指標體系。要首先建立起一套綠色城鎮化的指標體系，對大氣排放、污水、垃圾制定出接近零污染的嚴厲指標。
高潮進一步指出，能源使用方式是城鎮化的第一支撐，要將綠色能源體系建設和新型城鎮化密切結合在一起，作為一個重大戰略，這是保護西藏大氣、冰川、湖泊、江河、生態、大地景觀的一個必須予以關注的戰略要點，進一步推動綠色能源建設和使用，制定清潔能源交通規劃，突出智慧交通和智能交通。
如何避免城市中只有現代化，沒有傳統；只有文明，沒有文化的現象？國家住建部原副部長仇保興指出，藏民族在特殊的地理環境中，發展出獨特的建筑文化、城鎮結構、生活方式，與大自然和諧相處，本身就是一種合理的生態文明，應該弘揚傳承，將它與現代城鎮建設有機結合起來。“目前我們對于西藏生態城鎮、風貌特色的建設缺乏研究，游客千里迢迢到西藏去，如果看到的是跟內地一樣的城鎮，那絕對是破壞我們的旅游資源，所以應當因地、因文化、因歷史傳承建設藏區特色生態文化城鎮。”
仇保興認為，城鎮合理規模多大是與風貌特色有關系、與產業特色有關系，如果有良好的風貌特色，小沒有關系，哪怕1萬人也同樣可以吸引游客。“產業特色不明顯也沒問題，如法國格拉斯，只有3萬人，但是世界著名的鮮花之都，游客是幾百萬人，所以這些都不是問題，只要有特色。”
國家住建部村鎮建設司原司長李兵弟說，城鎮化發展一只手是推動發展，另一只手是實現有效保護，要加強生態環境保護、藏民族聚居生活文化保護、高原生態地域特色保護、歷史文化名城、名村（傳統村落）、名鎮等保護，以及原生態藏民族農牧民生活環境的保護，這對自治區城鎮化發展特點尤為重要。
西藏新型城鎮化建設將如何進行？待城鎮化藍圖完成時的西藏應該呈現出什么樣的景象？所有的一切目前尚未有定論，但清華大學公共管理學院教授俞喬的一段表述，似乎可以概括出我區新型城鎮化的基本面貌——
以人為本，較大幅度提升人民的生活質量與增進福利水平；加強民族團結和保證社會穩定，維護國家統一和鞏固邊疆安全；有利于經濟、文化、社會的長期可持續發展；做到工業化、城鎮化、信息化、農業現代化、政府治理現代化同步推進；在城鎮化過程中始終貫穿生態文明建設，保護特色民族文化；全面融入國內大市場，充分利用市場機制調動各種資源推動新型城鎮化發展。
