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2024年11月24日
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6月15日，廣東省召開城鎮化會議提出，到2020年，廣東常住人口城鎮化率要提高到73%，戶籍人口城鎮化率達到56%，要實現不少于600萬本省和700萬外省農業轉移人口及其他常住人口落戶城鎮。而特大城市深圳，正在就居住證制度進行全國首份立法，將外來常住人口的“準市民”待遇固化，探索在無法顛覆城鄉戶籍二元分立的現實情況中，外來人口漸進市民化之路。
根據官方公開資料測算，如果按未來7年推動1300萬人落戶的話，廣東農業轉移人口市民化一次性成本將高達1.7萬億，每年新增的公共服務成本高達122億。
實際上，推進農業轉移人口市民化的難點也正在于地方政府要承擔更多的公共財政支出。
廣東省委常委、常務副省長徐少華透露，廣東省委深化改革領導小組已將建立農業轉移人口市民化成本分擔機制作為重點研究課題，正在組織省發改委、財政廳、人社廳等部門共同開展專題研究。
深圳的外來人口漸進市民化之路
6月25日，《深圳經濟特區居住證條例（草案）》（下稱《條例》）提請深圳人大常委會審議。牽頭起草這一條例的深圳市人大常委會內務司法工作委員會副主任劉曙光告訴21世紀經濟報道記者，《條例》最快有望今年十月正式出臺。
這一立法試圖做出的突破是，將居住證的職能從加強外來人口管理，更多地轉向提供公共服務。也就是說，居住證要成為“準戶籍”，是在深常住人口享受公共服務的憑證。
30年前，改革開放前沿的深圳，首創“暫住證”。今天的深圳人難以想象的是，在收容遣送制度的陰影下，當年闖深圳的外地人甚至出門買菜都要帶好暫住證。而且，在2002年6月之前，一張暫住證一年還要繳納300元的管理費。
2003年收容遣送制度取消，暫住證制度的強制性隨即失去法律依托。2008年，深圳徹底告別暫住證時代，開始發放帶有一定公共服務含義的居住證。
彼時，深圳以政府令的形式頒布了《深圳市居住證暫行辦法》。在劉曙光看來，這部由公安部門主導制定的政府規章，依舊更多地強調人口管理，且由于辦證門檻低，其中涉及的一些公共服務待遇實際上被虛置。
十八屆三中全會之后，創新人口管理，加快戶籍制度改革，推進基本公共服務均等化成為社會共識。“推進居住證制度是深化戶籍制度改革的重要內容。”深圳人大常委會內務司法工作委員會主任傅倫博說。
對于深圳這樣特大城市來說，以居住證為切口，逐步推進基本公共服務均等化也是現實選擇。據深圳市公安局統計，截至2013年底，深圳戶籍人口僅有325.5萬，非深戶籍人口已達1505.08萬，是中國外來人口最多的城市。
將居住證作為享受階梯式公共服務憑證，深圳首先考慮的是要將居住證的人口管理職能盡量剝離出去。
與正在實施的居住證制度不同的是，深圳此次立法將居住登記和居住證發放分離。當前的制度安排下，深圳的外來人口，在進行居住登記的同時，要么領取十年有效期的長期居住證，要么領取短期的臨時居住證；但今后，深圳的外來人口雖然依然要進行居住登記，但居住證是在符合一定條件下，由外來人口自主申領。
辦理的條件初步被定為：一是在深圳有合法穩定居所（含租賃），并在申領之日前一年辦理了居住登記；二是在深圳有合法穩定職業，并在申請之日前參加深圳社會保險滿十二個月或者前兩年累計滿十八個月。
這樣的門檻比上海去年出臺的《上海市居住證管理辦法》以及國務院法制辦正在起草的《居住證管理辦法（草案）》要高。據劉曙光介紹，這兩份文件中，辦理居住證的條件都設定為有合法穩定居所、合法穩定職業滿6個月。
在劉曙光看來，大幅提高居住證辦理門檻是為了切實落實居住證的“含金量”。而這也是深圳這次立法的重頭戲。
條例草案中將居住證待遇分為三個層級。第一層是持證者都可享受的十多項基本公共服務。其中包括未成年子女幼兒園補貼、上學，申領駕照、護照以及來往港澳、臺灣通行證，還有社工服務、就業輔導培訓以及執業技能培訓補貼等十多項。
劉曙光說，實際上，這部分待遇中還應該包括社會保險、勞動就業、基本公共衛生、計劃生育以及法律援助等，但由于在這些領域深圳已經實現了戶籍人口與非戶籍人口全覆蓋，所以在條例草案中，并沒有列明。
但在這次審議中，深圳人大常委會莊創裕委員認為，要讓每個外來人員看得懂，這些權益恰恰要列在法規里面。
第二層是附加條件待遇。如果持證人符合居住年限、就業年限、社保參保年限等條件的，除了享受第一層基本公共服務外，子女還可以在深圳參加中考、高考、申請公共租賃住房或者租房補貼、困難救助等。
這里頭申請公共租賃住房或者租賃補貼可謂是最具“含金量”的政策。
與許多在深圳的普通外來務工家庭類似，前文所述的出租車司機邵師傅一家一直居住在城中村，“一房一廳每月租金大概1000元，僅僅是附近小區房的一半，甚至是1/3。”邵師傅告訴21世紀經濟報道記者，但是現在深圳大規模進行城中村拆遷改造，“如果到時候沒有便宜房子住，我們肯定呆不下去了。”
但是究竟什么樣的持證人可以享受公租房待遇？在條例草案中，立法者把制定資格標準的權力交給了政府。“我們設想，政府到時候可以根據自己財力狀況、公租房的建設情況和需要公租房的家庭數量，來靈活設定持證年限等條件。”劉曙光說，“這一條能寫進來，我們覺得已經挺不容易了。”
如此安排，對于翹首盼望低成本居住空間的萬千深圳外來務工者家庭來說，依然有“畫餅”之嫌。“深圳外來工這么多，猴年馬月才能輪上我們啊。不過有總比沒有強。”邵師傅說。
不過，深圳近年按照中央要求，正在著力加大保障性住房投入。此次跟居住證條例同時提交人大常委會審議的還有一份《2014年本級財政預算調整報告》。這份報告提出，由于積極爭取，深圳獲準發行42億元地方政府債券，其中28.9億元擬用于保障性住房建設，預計能夠提供11000余套市級保障性住房。
第三層待遇是持證人達到一定的條件后，可以申請入戶直接轉為深圳戶籍居民，而不愿意入戶的，則可完全享有與深圳戶籍居民同等的公共服務。
總的說來，此次立法，深圳希望以居住證為載體，結束相當長一段時間內對于非戶籍人口提供公共服務的無序狀態，試圖為非戶籍在深人士畫出一張清晰的公共服務圖譜，同時建立公平有序落戶的階梯式政策通道。
廣東研究建立農業轉移人口市民化成本分擔機制
在國務院發展研究中心農村經濟研究部部長葉興慶看來，對原農業人口打開城市大門，需要戶籍改革和公共服務全覆蓋同步推進，也就是落戶式市民化和普惠式市民化并舉。前文中深圳所做的嘗試無疑屬于后者，而廣東省層面，也正在著手推行落戶式市民化，以及省級統籌的農業轉移人口市民化成本分擔機制。
雖然珠三角地區是全國經濟最為發達的地區之一，廣東省的經濟體量也多年蟬聯全國第一，但廣東區域內部不協調問題突出。長期以來粵東西北地區人均收入低于全國平均水平，城鎮化水平相應也與珠三角地區、乃至全國平均有較大差距。
廣東省城鎮化發展“十二五”規劃披露，截至2010年底，珠江三角洲地區城鎮化率達82.72％，而粵東、粵西、粵北地區的城鎮化率分別為57.71％、37.67％、44.29％。
另一方面，廣東作為農業轉移人口第一大省，面臨著農業轉移人口市民化的重大壓力。數據顯示，截至2013年底，廣東省異地務工人員約2700萬，其中省內1040萬人，省外1660萬人。
用廣東省政協黨組副書記、副主席梁偉發的話說，推進農業轉移人口市民化，題目大，涉及面廣，難度也大，但廣東必須回答好這個問題。
