以傳播城市化專業(yè)知識(shí)為己任
2024年11月24日
星期日
設(shè)為首頁
|
加入收藏
搜索
“無論是城市或者農(nóng)村，還在通過戶籍制度來減少、排斥對(duì)外來人口的公共服務(wù)和各種社會(huì)福利的剝奪。”
2014年6月9日，國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵表示，“戶籍管理制度的特點(diǎn)，就是把公有制的土地和各種福利按照行政大大小小的區(qū)塊通過戶籍來分配給個(gè)人。就導(dǎo)致我們?cè)谡麄€(gè)經(jīng)濟(jì)增長過程中形成了兩個(gè)特別重要的因素，一個(gè)是固化的土地管理制度，另一個(gè)是建立在固化土地管理制度福利分配基礎(chǔ)之上的戶籍管理制度，而這些戶籍管理制度把大量的農(nóng)村人口排斥在城鎮(zhèn)化之外，來壓低土地價(jià)格，實(shí)現(xiàn)工業(yè)地成本積累，也壓低工人的工資。”
他認(rèn)為，低土地成本和低勞動(dòng)力成本維持了中國三十年經(jīng)濟(jì)快速增長和工業(yè)快速發(fā)展，以及中國城市日新月異的改善，但是到了今天，勞動(dòng)力成本已經(jīng)上升，土地征用也面臨問題，土地財(cái)政預(yù)期越來越不樂觀。
在他看來，目前的發(fā)展模式會(huì)導(dǎo)致以下幾個(gè)結(jié)果：
第一、以土地招商引資和房地產(chǎn)賣地這種模式會(huì)使城市的范圍空間越來越大，土地的利用效率越來越低，基礎(chǔ)設(shè)施的成本越來越高，因?yàn)閼?zhàn)線拉長了。
第二，由于戰(zhàn)線拉長，由于不斷擴(kuò)張，城市的債務(wù)也在不斷的增加。
第三，居民對(duì)于改善城鎮(zhèn)公共服務(wù)要求越來越強(qiáng)烈，所以政府不得不繼續(xù)沿襲賣地的模式。
第四服務(wù)業(yè)空間發(fā)展受到嚴(yán)重阻礙，中國經(jīng)濟(jì)增長過程中服務(wù)業(yè)的發(fā)展沒有得到應(yīng)有的位置。
以下為文字實(shí)錄：
李鐵：非常高興能來到四川大家一起來研究探討中國的城鎮(zhèn)化發(fā)展，我們知道2013年城鎮(zhèn)化率達(dá)到53.7%，相當(dāng)于7.3億人口納入城鎮(zhèn)化進(jìn)程，每年有2700萬人進(jìn)入城市，這么多人口應(yīng)該是世界上一個(gè)國家內(nèi)最大規(guī)模最高速度的人口城鎮(zhèn)化進(jìn)程。反觀國內(nèi)，東部地區(qū)城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到62%，中部地區(qū)48%，西部地區(qū)44.5%，作為大西南和東部地區(qū)還有18個(gè)百分點(diǎn)的差距。如果未來每年增長1個(gè)百分點(diǎn)成長，就意味著中西部和東部有18年的差距，這是一個(gè)非常大的鴻溝。
我今天要談的是什么呢？我今天主要想談一下在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中中國他這種低成本發(fā)展模式的產(chǎn)生，它未來已經(jīng)出現(xiàn)的問題和將來怎么通過改革的方式來進(jìn)行破解。
什么叫低成本的城鎮(zhèn)化方式？我們整個(gè)經(jīng)濟(jì)增長過程中，中國更多的優(yōu)勢(shì)不僅僅是在于市場(chǎng)化作用，而更多的在于政府可以通過強(qiáng)有力的手段，特殊的體制來調(diào)配資源，來人為壓低要素價(jià)格，使我們和世界其他國家相比形成低成本優(yōu)勢(shì)，提高了競(jìng)爭(zhēng)力，而正是這種產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力也帶動(dòng)了城鎮(zhèn)化的迅速發(fā)展。
什么是低成本？一個(gè)是土地，一個(gè)是勞動(dòng)力低成本，還有環(huán)境低成本。成本低，可以使企業(yè)迅速完成資本積累，城市城鎮(zhèn)可以獲得更多收入，最后導(dǎo)致城市建設(shè)迅速加快，這在世界上都是史無前例的。
我們和其他國家相比，我們的勞動(dòng)力成本已經(jīng)不低了，高于東南亞國家2倍以上，我們環(huán)境問題也日益突出。最近發(fā)生一系列的事件令人感覺到，城市無法再去依靠犧牲環(huán)境為代價(jià)發(fā)展城市工業(yè)，這恐怕是城市政府面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。
土地成本，特別是大城市郊區(qū)拆遷的問題，經(jīng)濟(jì)成本和社會(huì)成本這種矛盾越來越加劇。在這種情況下，我們的經(jīng)濟(jì)成長和城鎮(zhèn)化是否可以按照以前的模式持續(xù)，恐怕這是需要我們討論的問題。
如何形成低成本的發(fā)展模式，在中國我們要研究中國特殊的發(fā)展規(guī)律。為什么叫特殊的發(fā)展規(guī)律？我們知道50年代我們有兩個(gè)重大的體制轉(zhuǎn)變一直影響著目前中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程。
第一個(gè)就是50年代中期的合資化運(yùn)動(dòng)，通過把企業(yè)土地公有化試圖完成一次理想化計(jì)劃的公有的發(fā)展模式，這種發(fā)展模式到了58年被我們徹底的給摧毀掉了，導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重的衰落，但是這種土地公有化在嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)衰落的情況下并沒有退落，反而采取了另一種排斥機(jī)制，通過戶籍制度的變化來降低城市發(fā)展成本，這種模式就使得中國出現(xiàn)以城鄉(xiāng)分割為表象的戶籍管理制度。
這個(gè)戶籍管理制度的特點(diǎn)，就是把公有制的土地和各種福利按照行政大大小小的區(qū)塊通過戶籍來分配給個(gè)人。就導(dǎo)致我們?cè)谡麄€(gè)經(jīng)濟(jì)增長過程中形成了兩個(gè)特別重要的因素，一個(gè)是固化的土地管理制度，另一個(gè)是建立在固化土地管理制度福利分配基礎(chǔ)之上的戶籍管理制度，而這些戶籍管理制度把大量的農(nóng)村人口排斥在城鎮(zhèn)化之外，來壓低土地價(jià)格，實(shí)現(xiàn)工業(yè)地成本積累，也壓低工人的工資。
可是到60年代以后經(jīng)濟(jì)增長不可持續(xù)，制度產(chǎn)生的弊病不僅僅影響經(jīng)濟(jì)的衰落，也影響社會(huì)嚴(yán)重簫條。所以在60年代有了一次叫“退出機(jī)制”，雖然土地公有了，但是我們經(jīng)營權(quán)適度放開，就是60年代的“三包”，隨著文革到70年代，我們這種公有制為特征的以及勞動(dòng)力被排斥在城鎮(zhèn)化進(jìn)程之外的這種發(fā)展模式又受到嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，70年代這種挑戰(zhàn)使國家陷入了巨大的經(jīng)濟(jì)危機(jī)。
這種危機(jī)隨著三中全會(huì)之后得到了釋放，它的表現(xiàn)是什么呢？它的表現(xiàn)是，第一，繼續(xù)回到60年代釋放土地的經(jīng)營權(quán)并沒有觸動(dòng)它的所有權(quán)；第二，繼續(xù)為了保持城市的低成本，繼續(xù)把所有的人口，農(nóng)村人口排斥在城市化進(jìn)程之外，所以我知道到八九十年代，將近有20年沒有人敢提城鎮(zhèn)化，就是還是繼續(xù)維持城鎮(zhèn)低成本的積累，而同時(shí)又出現(xiàn)另一個(gè)政策，就是城鄉(xiāng)土地不公平交換政策。
農(nóng)村土地只有國有以后才能轉(zhuǎn)化為城市開發(fā)用地，就使城市政府繼續(xù)可以低價(jià)壓低要素價(jià)格來為工業(yè)積累創(chuàng)造條件，也為城市基礎(chǔ)設(shè)施改善創(chuàng)造條件。
我們也知道80年代還有一個(gè)特殊的現(xiàn)象，就是當(dāng)你政府是通過壓低要素價(jià)格來解決城市經(jīng)濟(jì)的積累，農(nóng)村也在進(jìn)行著同樣的社會(huì)變革，廣東、江蘇、山東、浙江沿海地區(qū)大量農(nóng)民用廉價(jià)土地創(chuàng)造了自己的工業(yè)體系和工業(yè)化進(jìn)程，這個(gè)工業(yè)化進(jìn)程之后就推動(dòng)了整個(gè)國家的經(jīng)濟(jì)增長和城市的發(fā)展進(jìn)程。
80年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展也有兩個(gè)最重要的特征，第一個(gè)特征，它沿用了原有公有制的土地，通過公有來調(diào)動(dòng)最低的土地資源。第二，它由于有戶籍制度，它可以在排斥公共服務(wù)的前提下可以吸引大量的外地農(nóng)民工到這里來就業(yè)。在這幾十年的發(fā)展過程中，由于發(fā)展進(jìn)度的差異，就形成了一個(gè)中國新的城市化格局的變化，這個(gè)格局的變化就是城市在不斷獲取農(nóng)村土地進(jìn)行城市發(fā)展建設(shè)。
無論是城市或者農(nóng)村，還在通過戶籍制度來減少、排斥對(duì)外來人口的公共服務(wù)和各種社會(huì)福利的剝奪。這兩個(gè)低成本實(shí)際上維持了我們?nèi)杲?jīng)濟(jì)快速增長和工業(yè)快速發(fā)展，以及我們城市日新月異的改善，但是到了今天我們問題出現(xiàn)了。
出現(xiàn)在哪里呢？首先勞動(dòng)力成本發(fā)生了變化，雖然城市不會(huì)提供足夠的公共服務(wù)，但是工資的渴求已經(jīng)是各地面臨的嚴(yán)重的問題，以后會(huì)形成新的群體性事件，而且我剛才講過我們工資成本已經(jīng)高出東南亞國家。
第二，土地的征用也面臨著比較大的問題，過去我們的土地征用，我們是可以無償?shù)幕蛘叩脱a(bǔ)償?shù)哪玫剑乾F(xiàn)在隨著城市房地產(chǎn)發(fā)展，一部分農(nóng)民可以獲得高收益，那兩相比較的情況下再去獲取低價(jià)土地已經(jīng)成為城市政府征用土地的巨大負(fù)擔(dān)。
而同時(shí)各地政府在競(jìng)爭(zhēng)過程中壓價(jià)，降低成本來招商引資，他必須要付出對(duì)土地成本的補(bǔ)償，但是通過他的財(cái)政做不到，所以必須通過新的賣地來實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償對(duì)工業(yè)用地造成的支出債務(wù)。
這種發(fā)展模式就會(huì)導(dǎo)致以下幾個(gè)結(jié)果。
第一個(gè)結(jié)果就是以土地招商引資和房地產(chǎn)賣地這種模式會(huì)使城市的范圍空間越來越大，土地的利用效率越來越低，基礎(chǔ)設(shè)施的成本越來越高，因?yàn)閼?zhàn)線拉長了。
第二，由于戰(zhàn)線拉長，由于不斷擴(kuò)張，城市的債務(wù)也在不斷的增加。
第三，居民對(duì)于改善城鎮(zhèn)公共服務(wù)要求越來越強(qiáng)烈，所以政府不得不繼續(xù)沿襲賣地的模式。
第四服務(wù)業(yè)空間發(fā)展受到嚴(yán)重阻礙，中國經(jīng)濟(jì)增長過程中服務(wù)業(yè)的發(fā)展沒有得到應(yīng)有的位置。
第二方面問題在哪里呢？過去這種城鄉(xiāng)分割的關(guān)系變成區(qū)域的關(guān)系，所謂區(qū)域的關(guān)系就是城鎮(zhèn)化改革的戶籍制度改革，不僅僅是農(nóng)民進(jìn)城的問題，是有大量人口由小城市進(jìn)入大城市，由大城市進(jìn)入特大城市，城鎮(zhèn)之間公共服務(wù)的差別導(dǎo)致針對(duì)外來人口改革越來越難以進(jìn)行。
農(nóng)村要素難以流動(dòng)，過去講農(nóng)民進(jìn)不了城，但是城里人也進(jìn)不了村。大量農(nóng)民進(jìn)城，后邊還背著宅基地和承包地的包袱，這些基本的財(cái)產(chǎn)不能進(jìn)入市場(chǎng)流通，也導(dǎo)致城鎮(zhèn)化的發(fā)展很多制度性的潛力沒有得到釋放。
面對(duì)這些問題，是我們當(dāng)前推進(jìn)城鎮(zhèn)化改革的非常大的難點(diǎn)。
要想解決戶籍管理問題，那必須要面臨城市政府和城市既得戶籍所有者利益階層的挑戰(zhàn)。戶籍制度改革，因?yàn)樗呀?jīng)成了地方財(cái)政唯一的重要的支柱，但是這種繼續(xù)依靠土地?cái)U(kuò)張來獲取財(cái)政收益，來推動(dòng)房地產(chǎn)畸形發(fā)展，已經(jīng)面臨了嚴(yán)重的挑戰(zhàn)。
特別是對(duì)于三四線城市，行政推動(dòng)的房地產(chǎn)面臨市場(chǎng)需求的下降。所以在這方面，土地財(cái)政預(yù)期越來越不樂觀。而同時(shí)對(duì)地方政府要求改善公共服務(wù)，它不得不去增加銀行貸款和金融手段，但是最后還是以新的土地出讓作為前提。所以整個(gè)地方財(cái)政壓在土地上就形成我們看到的表象的房地產(chǎn)發(fā)展遇到的所謂的“泡沫危機(jī)”，特別在三四線政府。
農(nóng)村集體土地改革滯后，農(nóng)民宅基地不能流轉(zhuǎn)，使農(nóng)民進(jìn)城還背著很大的包袱，我們農(nóng)村很多要素不能得到釋放和流通。這些問題都嚴(yán)重影響了城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。
因?yàn)檗r(nóng)民不能進(jìn)城，勞動(dòng)力長期預(yù)期就不能得到保障，土地拆遷征地越來越難，城市債務(wù)支出越來越大，農(nóng)村土地不能流轉(zhuǎn)，城鄉(xiāng)要素資源配置就不能有效的運(yùn)行，那這幾個(gè)因素就成為我們目前改革所面臨的非常重要的難點(diǎn)。
怎么來破解？我們也知道十八屆三中全會(huì)提出了，要在戶籍管理制度、土地管理制度、投融資管理體系以及行政管理體系上進(jìn)行改革，改革怎么改確確實(shí)實(shí)也是很嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。
戶籍我們看到特大城市要進(jìn)行戶籍制度改革，但是特大城市是行政區(qū)不是主城區(qū)，特大城市概念不清楚的前提下，我們說特大城市控制人口，那你是控制新人口，還是控制轄區(qū)人口還是控制主城區(qū)人口，這里面有很多似是而非的東西沒有解決。土地問題，經(jīng)濟(jì)發(fā)展還需要大量的招商引資，但是“負(fù)支出”的方式來推進(jìn)工業(yè)化進(jìn)程，恐怕地方政府面臨的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)成本都難以承擔(dān)。
如果農(nóng)村宅基地不能流轉(zhuǎn)，我們戶籍制度改革所達(dá)到的預(yù)期目標(biāo)也很難進(jìn)行，你刺激消費(fèi)了，要把他農(nóng)村的轉(zhuǎn)向城市，可是那邊根不斷，轉(zhuǎn)不進(jìn)來。怎么辦？這不僅僅是壯士斷腕的問題，更重要的是找出一條合適的改革方法，尋找新的出路的問題。
其實(shí)并不是沒有解決辦法，比如我們當(dāng)初曾經(jīng)有過所謂的“退出機(jī)制”，至少我們是不是可以把通過城鄉(xiāng)的土地管理制度改革，把一部分發(fā)展權(quán)交回給農(nóng)村集體。四川已經(jīng)進(jìn)行過這種探索，我們也研究過四川很多農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)園區(qū)，他用地效率極高，比城市用地效率高了很多。
讓農(nóng)民建立產(chǎn)業(yè)園區(qū)，在規(guī)劃的情況下建立自己的工業(yè)產(chǎn)業(yè)園，就減少了拆遷成本，減少了社會(huì)成本，而且極大釋放了農(nóng)民辦工業(yè)的積極性，這個(gè)80年代有過非常好的經(jīng)驗(yàn)。但是和80年代不同的是，城市化發(fā)展到今天，工業(yè)要遠(yuǎn)離城市，所以我們?cè)谵r(nóng)村會(huì)通過這些改革給它創(chuàng)造一定的空間。
第二，要堅(jiān)定不移推進(jìn)戶籍管理制度改革，把過去通過政府排斥公務(wù)服務(wù)，排斥社會(huì)保障，降低勞動(dòng)成本來維持工業(yè)化積累這個(gè)歷史之頁要翻過去，
翻過去我們才可以解決，克強(qiáng)同志曾經(jīng)講過通過城鎮(zhèn)化最大的變數(shù)來拉動(dòng)內(nèi)需，來帶動(dòng)農(nóng)村人進(jìn)城，對(duì)住房所有的消費(fèi)需求這種刺激，才能真正使我們的未來的城市發(fā)展增加新的活力。很多三四線城市房地產(chǎn)膨脹，你把限購取消不就完了嗎？這其實(shí)是有很多利好的機(jī)會(huì)。
第三，能不能認(rèn)真推進(jìn)農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的改革，推進(jìn)宅基地的流通，推進(jìn)農(nóng)村資源的整合。
當(dāng)農(nóng)民在城里有長期就業(yè)的時(shí)候，我們通過財(cái)產(chǎn)要素的流動(dòng)斷了他這個(gè)根，那么他就可以把他長期的消費(fèi)性需求和群體在城鎮(zhèn)所創(chuàng)造的各種新的服務(wù)業(yè)需求給帶動(dòng)起來，這樣才有可能使我們城鎮(zhèn)化繼續(xù)維持20年的增長潛力，增長潛力最大的變數(shù)在于我們可以繼續(xù)保證這種低成本的土地來源，可以繼續(xù)保證農(nóng)民在進(jìn)入城鎮(zhèn)中可以釋放新的活力。繼續(xù)保證我們這種巨大的兩地的農(nóng)民工，七千多萬城鎮(zhèn)間流動(dòng)人口的群體可以納入城市化消費(fèi)進(jìn)程，既解決了農(nóng)村發(fā)展問題，又解決了城鎮(zhèn)化各項(xiàng)制度改革問題，又釋放了中小城市的活力，最后使我們改革可以順利的進(jìn)行。
當(dāng)然了，說起城鎮(zhèn)化的問題非常之多，內(nèi)容也非常廣泛，我今天就20分鐘，把我個(gè)人思路簡(jiǎn)單的向大家作了簡(jiǎn)要的介紹，有不對(duì)的地方請(qǐng)大家批評(píng)，謝謝大家！
本文根據(jù)國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵在天府峰會(huì)2014的主旨演講整理，演講主題為《城鎮(zhèn)化發(fā)展探索與展望》。
