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2024年11月24日
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告別立法的手段和路徑依賴,是公共治理智慧純熟的彰顯,也是法治成熟的表現
最近,北京擬提請市人大常委會待審議的《軌道交通運營安全條例(草案)》稿中,關于“地鐵進食”的條款,受到廣泛議論。隨后,北京市法制辦回應,已將該條刪去,認為此條款更適宜納入乘車手冊,作為對乘客的一種引導、提倡行為。(據5月21日《新京報》)
地鐵進食等行為,作為備受詬病的公共陋習,如同隨地大小便、隨地吐痰、說臟話等不文明行為,理應從公共空間及公共生活里革除。但現實的尷尬卻是,這些陋習在民眾的口誅筆伐中,依然陰魂難散,無奈中,吁請祭出法紀規章制約此類行為的聲音也就隨之而起。
公共管理者、立法部門能夠聽到民聲,并且有所動作順應民意,自然是好的。但以怎樣的方式來達到治理的目的,卻是個科學而審慎的命題。規范市民的行為,維系好的公共生活,立法固然是種有效的手段。可關鍵是,這種必要手段的成立,是否有充分的條件。
“地鐵禁食”納入法規約束范圍,如何執行,怕是最大的問題。如果法規無法被執行,那么束之高閣的法條,或只是掛在墻上的風景。并且,法律無法發生效力,無法發揮制約效果不說,甚至還可能損傷法律公信。因此,立法絕不是立完了事,而是要權衡執行的可能性和可行性,從此意義上,它是個科學而系統的工程。
法治社會里,法律是公共管理的準繩。但公共管理中,龐雜的事務,又非法律工具能夠完全解決。有些事務,除了法治,需要通過文化、道德等分擔。而這,則考驗著公共管理者的耐心以及平衡能力。而動輒立法,不僅僅思維簡單,還容易產生路徑依賴,更重要的是,這很容易走進“錢穆制度陷阱”——制度繁密,往往造成前后沖突矛盾,由此生發的歧義和漏洞,非但不能彰顯法律工具的效率,還可能消解法律的嚴肅性和公信力。
因此,有效的制度法規,不能見子打子地建立,而是有賴于建立科學的制度體系,切中問題要害的真正管用的制度框架。“地鐵禁食”入法,雖從理論上界定了該行為的不合理性,但問題的要害卻在于,條款該怎樣執行、誰來執行,對法規實施環境進行實證,制訂出來的法規,才稱得上是嚴謹。
為公共管理而立法,不僅要考慮其必要性,即是否有其他的因素和路徑可用；也應該考慮立法條件的充分性,及法規是與其所實踐的土壤相匹配,能否代入合理的執法情境。而公共管理過分依賴立法,將守護底線的強制性維度,無限擴展到泛濫的地步,那么公共治理必然陷入機械僵硬。事實上,公共治理,不僅考驗法律工具運用的能力,更考驗管理者平衡社會各種關系和元素的智慧和手腕。北京此番將“地鐵禁食”刪除,納入“乘車手冊”,希望是因思維的轉換,而不僅僅來自輿論壓力。
相對于立法一禁了之,通過“乘車手冊”等行為指南的規勸,及文化、道德情景的熏染,效果也許沒有那么顯而易見。但很顯然的是,后者的漸進式改變,總會比那無法或不易在現實土壤中執行的、徒具觀賞價值的法律條款更具價值和意義。告別立法的手段和路徑依賴,是公共治理智慧純熟的彰顯,也是法治成熟的表現。
