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2024年11月24日
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因6條人命而生，深圳首創全國唯一的“地陷辦”，全面協調一座城市的地下難題。汛期已到，中國城市內澇已成常態，地陷也接踵而來。深圳得失，可為中國治理地陷提供復制或反思的樣本意義。
與其他部門不同，“地陷辦”并非深圳市政府常設機構，沒有正式的人員編制安排，沒有辦公經費，沒有應急車輛，甚至沒有機構代碼。“我們是正宗而又山寨。”
2014年5月5日，對于突然到訪的南方周末記者，劉永根沒再回避了。此前他和同事反復婉拒了采訪要求。這個剛設立半年的臨時機構顯然更愿意低調，甚至連114查號臺也問不到電話和地址。
這是一個約30平方米的辦公室，劉永根和幾名從不同單位借調來的同事擠在一起辦公。會客用的沙發還是深圳市應急辦騰讓出來的，而一旁的檔案柜上也只有寥寥幾摞文件報表。
不過，這是一個臨危受命的機構，負責協調全市約2000平方公里內的地面坍塌突發事件處置，掌管每年8億元的專項治理資金。雖然專職人員不到10人，但“兼職人員”卻遍布28個政府職能部門及燃氣、電力、軌道等相關企業。
深圳市地面坍塌防治工作領導小組，61歲的劉永根是其辦公室主任。在媒體的日常報道中，它有個通俗易懂的簡稱：“地陷辦”。不過，劉永根反復強調，規范的簡稱應為“地防辦”。
“這是全國各大城市中，唯一協調組織治理地陷的專門機構，深圳也是唯一一次性批復24個億用來做這件事的城市。”劉永根如此評價說。
6條人命換來“地陷辦”
2014年5月11日，深圳遭遇6年來最大暴雨。而暴雨過后，城市次生災害之一便是地面坍塌。
地防辦早已進入警備狀態。當日下午5時，劉永根和同事正在冒雨趕路。在電話中他告訴南方周末記者，“現在市領導都在值班，我們全部到了現場，一天沒有歇腳。”
劉永根說，本輪強降雨期間，全市已發生31起地陷，所幸沒有人員傷亡。
面對地陷，深圳這座城市早已心有余悸。在一年前的5月20日，一起導致5人遇難的地面坍塌，成了深圳治陷的分水嶺，也促成了地防辦的臨危受命。
也就是這起被定性為“較大”級別的突發事故，徹底驚醒了屢受地面坍塌困擾的深圳。據市地防辦工作簡報記載：“2013年深圳市共發生地面坍塌事故兩百余起，造成6人死亡，防治形勢極為嚴峻。”
在深圳悲劇之外，全國情況同樣令人揪心。據南方周末早前報道，2009年-2013年直接因城市地下管線事故而產生死傷的事故案例共27起，死亡人數達117人。單就致死傷的地下管線事故而論，呈逐年增多趨勢。
然而，目前尚有逾60%的城市未進行地下管線普查。“中國地下管線事故正從潛伏期進入爆發期。”中國城市規劃協會地下管線專業委員會副秘書長劉會忠說。
“5·20”事故之后，深圳市規劃國土委牽頭進行全市初步調研。三個月后，一份多達62頁的專題調查報告上呈市政府。
該報告認為：“地面坍塌主要由非自然因素導致。”因自身建設質量和維護問題導致的管渠破裂，及受其它地下工程建設影響導致的管渠破裂，是形成地下空洞和造成地面坍塌的兩大原因。而深圳降雨多、城市發展快更是加速了這類事故爆發。
2013年8月22日，在市政府研究全市地面坍塌事故防治工作會上，常務副市長呂銳鋒點名請已退休的劉永根出任辦公室主任一職，劉永根原是深圳市規劃國土委巡視員，早前任副局長。
“雖然地防辦還只是臨時機構，但辦公室牽頭人角色重要，沒有熟悉的人脈和一定行政級別，是干不好這活的。”地防辦工作人員龔淑云博士說。
不少城市治陷機構是設在某個職能部門之下。“比如北京，專門負責處置地面坍塌的部門設在市政市容委，雖然也很重視，但不是作為一個獨立部門機構來協調工作的。”劉會忠說。
2013年8月30日，深圳市地面坍塌防治工作領導小組正式成立，副市長呂銳鋒任組長，各區與相關職能部門也成立了相應的領導小組與辦公室。隨后，深圳市地質環境監測中心作為技術支撐單位掛牌成立，同時，還組建了一個由三十多位專家組成的隊伍。自此，深圳市地面坍塌防治體系基本形成。“從開始提出專題調研，到成立領導小組前后不過三個月。”劉永根說，“地面坍塌防治工作得到前所未有的重視。”
“如果再不重視防治塌陷工作，我們的今天就是兄弟城市的明天。”在劉永根看來，深圳遇到的地陷困境，其他城市以后也會或正在遇到，“我們正在做一件人命關天的大事”。
第一次“下馬威”
頻發的地陷，似乎正在警示這座城市引以為豪的“深圳速度”。“坍塌說到底是質量問題，每個時期的規劃、設計、施工、驗收標準是受當時的歷史條件制約的。”劉永根說。
這是全國城市的共性，但北方還有一個特性。“北方城市地面塌陷還有一個顯著特征，就是戰時遺留下來的大量防空洞，比如哈爾濱，因維護本身就不及時，加上地鐵快速建設，原本地下結構平衡被打破，最終釀成塌陷事故。”劉會忠告訴南方周末記者。
城市地下的脆弱，已超乎想象。劉永根一上任，地陷事故就來了。
2013年8月30日上午，福田區梅華路與新洲路交界轉彎處發生路面坍塌，一輛公交車后左輪陷入深坑中。“難道梅華路塌陷是給我們下馬威嗎？”劉永根說。
而這一天，深圳市政府辦公廳正式印發地面坍塌事故防治專項治理工作方案，對推諉扯皮、推進不力的單位進行問責。到2014年5月，地防辦代表市政府已與各成員單位陸續簽訂責任狀。
梅華路坍塌成了對地防辦的首度考驗。這次考驗的制度性成果是，地防辦制定了以屬地管理為主的《深圳市地面坍塌事故防治工作應急程序》，對如何應急處置、信息報告、指揮協調等環節作了具體規定。也就是說，處置日后發生的地面坍塌事故有了工作指引。
2014年3、4月間，深圳又發生多起路面坍塌，龔淑云告訴南方周末記者，“處置過程均走坍塌應急程序，應急搶險工作秩序井然。”
按照工作方案，各區和街道均設立了相應的地防辦，以對接市地防辦工作。呂奇是南山區住建局工作人員，現被抽調到區地防辦工作。“今年以來，南山區共發生地面坍塌事故6起，區地防辦按程序組織有關單位進行應急搶險處置。”呂奇說。
沒有突發事故時，市地防辦會派專家到各區地防辦授課，主題包括地面坍塌的成因、主要技術排查手段、應急處置手段等。通過專業的技能培訓、技術指引，讓基層掌握地防知識。
正是有了這些基礎知識，龍華新區借助保安員、城管信息采集員、綠化養護人員、清掃保潔人員、出租屋綜合管理員、物業管理員的眼睛發現坍塌隱患，實施了報料獎勵措施，對第一有效報料人予以1000-5000元獎勵，目前已有7位市民因有效報料獲得獎勵。
排查家底有多難
“深圳速度”改變了昔日小漁村。然而，當時為了追求速度，大量河道被改建成暗渠，填土建設成道路、廠房或住宅，由于建設標準低、年久老化，一旦發生破裂，上部土層形成空洞，便造成了地面坍塌隱患。劉永根說，深圳市有大小河流330余條，其中不少埋藏地下，而這些都是隱患。
摸清家底，排查隱患，正是市地防辦的重點任務。依據上述專項方案，全市要求在2013年第三季度前完成全面“體檢”。
近幾年，摸清家底已成為不少城市治陷的“標配”。哈爾濱在兩年前就成立了領導小組，對全市地下進行排查。而天津、昆明、南京、上海等地已分別摸底，建立地質資料統一檔案。
但更多的中西部城市還未真正動起來。“再不重視起來，可能會出大事的。”劉會忠說。
不過，要在2013年第三季度全面完成“體檢”，對深圳市地防辦來說，這顯然是一個難以完成的任務。
地防辦在2013年工作總結中這樣寫道，“全面體檢”未按期完成，“重點診斷”進展緩慢，地面坍塌隱患尚未全面掌握和治理，地面坍塌事故仍然時有發生，甚至影響人員財產安全。
2014年5月6日，深圳市地防辦專家組成員、市建筑工程質檢中心副部長孟照輝對南方周末記者說，全面“體檢”需要大量人力物力和財力，短期難以完成。而且這些隱患也會隨城市建設而變化。深圳市地質局總工劉都義也表示，深圳臨海，地質條件復雜，要短期查清楚家底基本上是不可能完成的任務。
盡管未全面“體檢”，但重點區域的攻防戰已然打響。
深圳市現有道路長度超過6000公里，如果全部進行地下空洞探測，其費用將非常龐大。為此，地防辦只能重點突破。
2013年，龍崗區完成了全區48條被覆蓋河道的“全面體檢”，發現嚴重隱患31處，其余的正在檢測和招標，該區已先行投入5000萬元。寶安區初步排查出86處道路地面坍塌隱患，發現隱患路段52處，并處理了100多宗路面設施沉降損壞問題。而南山區對地下坍塌隱患也全面體檢過一次，“地下空洞仍在發育過程中，雖然已做過一次體檢，但我們仍不敢掉以輕心。”呂奇說。
因工作量大，有成員單位直接把“體檢”工作交給了第三方公司。受深圳市交通運輸委委托，中國電波傳播研究所（又名中國電子科技集團公司第22研究所，是國家授權的電離層通信基本數據觀測單位）于2013年底排查了3條道路。該項目負責人崔海濤告訴南方周末記者，三條試點路段共15公里，發現有上百處管線周圍脫空、結構層脫空等隱患。
據南方周末記者了解，類似這種借助探地雷達排查坍塌隱患的專業公司在全國并不少，只不過，要查清家底需支付不小的探測費用，正常的排查費用在3萬-16萬元/公里。
而該市交通運輸委在2013年工作總結中稱，經過排查道路共6000多公里，發現隱患621處，已組織整改591處。
全面摸清家底已調整為長期工作。據了解，深圳市打算用3到5年時間，繪制一張地下空間三維圖。與此相關的，是6月1日就要正式實施的《深圳市地下管線管理辦法》，深圳試圖通過該辦法首先完成地下管線數據采集工作。
在地下管線信息管理上，深圳只是一個后進生。不少城市已部署相關工作。天津、昆明等地規劃部門都已成立專門機構，負責全市地下空間信息的收集和使用。
“山寨地陷辦”的困境
“我們是正宗而又山寨的‘地防辦’。”2014年5月5日，該機構內部工作人員自嘲道。
與其他部門不同，地防辦并非深圳市政府常設機構。因此，沒有正式的人員編制安排，沒有辦公經費，沒有應急車輛，甚至沒有機構代碼。更重要的是，地面坍塌防治工作和地下空間信息管理需要建立長效機制，這些尤其需要得到制度的保障。
即便如此，在受訪的專家看來，深圳模式仍是具有開創性的。由一個有兩位副市長、兩位副秘書長參與的專門領導小組來組織協調，頂層設計在國內絕無僅有。其次有一系列制度安排，包括項目和資金管理辦法、問責制等。“如果深圳這種治理模式有效，是值得在全國推廣的。”劉會忠說。
“我們希望政府能將臨時機構轉為常設機構。”當了半年多地防辦領頭人的劉永根頗感困惑，“急需解決應急搶險用車，現在很多災情處置辦公室同事都是私車公用。”
除此之外，地面坍塌隱患具有涉及范圍廣、隱蔽性強，必須通過專業檢測手段才能發現的特點，在檢測技術與經費上有更高的要求，也決定了相關的管理與整治方式與以往的地質災害防治不同，再加上臨時機構的性質，這些因素，使得地防辦在資金規劃、報批和使用上也會遇到制度障礙。
而在各區、街道地防辦，還會遭遇人手不足的難題。龔淑云說，區和街道一級的地面坍塌防治工作更多壓在應急辦或三防辦，他們本身已有工作任務，再額外加上地陷防治，個個早已滿負荷運轉。“據我所知，今年3月30日深圳遭遇暴雨時，僅龍華區地防辦工作人員就三天兩夜沒有合眼。”
讓劉永根他們欣慰的是，在地陷防治方面，深圳可謂是大手筆，政府專項投入可能是全國之首。據介紹，深圳市已明確近3年共安排24億元，用于地面坍塌應急防治項目和隱患治理工程。劉永根說，24億資金到底該怎么用，他們正在組織力量編制三年及年度的項目規劃。
不過，在尚未查清家底的背景之下，要科學編制規劃同樣不容易。龔淑云說，“現在各區街道對項目規劃早日出臺頗為期待，但還是擔心報少、報漏、報錯了項目，比如，一個實際投入上千萬元的項目最后只有幾百萬資金，或者只需幾百萬的項目卻申報了上千萬等問題，所以，各區街道和我們一樣都很矛盾。
