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2024年11月24日
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[ 一方面是城市盲目擴(kuò)張，用水量快速增長(zhǎng)，另一方面是水資源量急劇減少，水質(zhì)性缺水問(wèn)題加重，甚至連生態(tài)用水都無(wú)法保證。正在快速推進(jìn)的城鎮(zhèn)化，對(duì)于水資源問(wèn)題的關(guān)注遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，規(guī)劃缺失水路，發(fā)展便難有出路 ]
引黃濟(jì)青、南水北調(diào)、引漢濟(jì)渭、大連碧流河引水、沈陽(yáng)大伙房引水、滇中引水……一個(gè)個(gè)投入巨資建設(shè)的引水工程，說(shuō)明了什么？為什么“水荒”接連不斷地在各地發(fā)生？為什么有些新城從誕生之際便陷入無(wú)水可用的窘境？
“一方面是城市盲目擴(kuò)張，用水量快速增長(zhǎng)，另一方面是水資源量急劇減少，水質(zhì)性缺水問(wèn)題加重，甚至連生態(tài)用水都無(wú)法保證。”中國(guó)工程院院士王浩近日表示，正在快速推進(jìn)的城鎮(zhèn)化，對(duì)于水資源問(wèn)題的關(guān)注遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，規(guī)劃缺失水路，發(fā)展便難有出路。
《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》記者在甘肅、內(nèi)蒙古等地采訪時(shí)也發(fā)現(xiàn)，由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)用水量快速增長(zhǎng)，加上水環(huán)境惡化，水資源緊缺與水環(huán)境污染問(wèn)題在多數(shù)地方同時(shí)存在，城鎮(zhèn)化過(guò)程中的“水危機(jī)”日益突出。
石羊河流域的“水案”
甘肅，這里是中國(guó)西北最干旱和正在加速荒漠化的地區(qū)，也是近年來(lái)西部地區(qū)工業(yè)增長(zhǎng)和城鎮(zhèn)建設(shè)較快的地區(qū)。
一條石羊河將武威、金昌、張掖、白銀的4市9縣(區(qū))連在了一起。《民勤移民研究報(bào)告》顯示，在隸屬于武威市的民勤縣，維系地方社會(huì)的最重要的力量是水。
以水利為中心延伸出來(lái)的區(qū)域性社會(huì)關(guān)系體系決定著整個(gè)民勤社會(huì)的走向以及幾乎所有民勤人的社會(huì)心理。民勤綠洲的擴(kuò)張史其實(shí)是一部戶與戶之間、村與村之間、渠與渠之間、縣與縣之間、地區(qū)與地區(qū)之間爭(zhēng)奪水資源的歷史。
史料記載，清代時(shí)期，為了協(xié)調(diào)石羊河中下游州縣的農(nóng)業(yè)用水，緩解地區(qū)矛盾，地方政府建立了較為細(xì)致的三級(jí)分水制度。首先，各縣之間的分水按照先下游、后上游的原則分配，由各縣協(xié)商解決；如協(xié)調(diào)不成，則由上級(jí)協(xié)調(diào)，甚至調(diào)用軍隊(duì)，強(qiáng)行分水。
盡管有較完善的分水制度，石羊河流域內(nèi)的用水矛盾仍層出不窮。乾隆《鎮(zhèn)番縣志》曰：“河西訟案之大者，莫過(guò)于水利一起，爭(zhēng)訟連年不解，或截壩填河，或聚眾毒打。”尤其是“水勢(shì)微弱之年，不是你搶，便是我?jiàn)Z，大家都在摩拳擦掌，針?shù)h相對(duì)。一旦有事即揭竿而起，真有‘雖千萬(wàn)人吾往矣’之勢(shì)。一鬧之下，輕者鍋破碗響，重者頭破血流”。
“水案”演變成一種長(zhǎng)期性的、與日俱增的社會(huì)矛盾，并且延續(xù)至今。
1981年，一座新興的工業(yè)城市——被譽(yù)為“鎳都”的金昌市誕生。原本屬武威管轄的永昌縣被劃給了金昌，從永昌流下來(lái)的東大河水也自然先流到中游的金昌市，后流到民勤境內(nèi)，矛盾隨之而來(lái)。
隨著金昌城市、工業(yè)的發(fā)展和隨之而來(lái)的人口增加，原來(lái)“三縣分水”中自永昌縣東大河調(diào)往民勤的水越來(lái)越少。
之后，甘肅省政府不得不在原來(lái)“三縣”中加入金昌市，形成“三縣一市”的分水方案，要求金昌市必須向下游放水。但這個(gè)方案一開(kāi)始就是空中樓閣：為了保證當(dāng)?shù)刈畲蟮挠猩苯鹌髽I(yè)的生產(chǎn)，就是處于上游的永昌農(nóng)民也不得不讓地里的莊稼旱著，更何況處于下游的民勤。
最終，民勤變成了全國(guó)最干旱、荒漠化最嚴(yán)重的地區(qū)之一，成為我國(guó)北方地區(qū)的最大沙塵暴中心和起源區(qū)。
石羊河流域的故事如今正在各地紛紛上演。
新華社一份調(diào)查顯示，在一些地方快速城鎮(zhèn)化、工業(yè)化過(guò)程中，“先建城后找水”的尷尬現(xiàn)象日益突出。鄭州航空港區(qū)號(hào)稱世界最大的智能手機(jī)生產(chǎn)基地，其中僅富士康公司就有26萬(wàn)名員工。
根據(jù)規(guī)劃，該區(qū)2020年面積將擴(kuò)大到100平方公里，人口150萬(wàn)人。但這座現(xiàn)代化新城從誕生之日起就面臨著無(wú)水可用的窘境。當(dāng)?shù)厮块T(mén)負(fù)責(zé)人稱：“企業(yè)進(jìn)來(lái)得很匆忙，原本想利用黃河建個(gè)地表水廠，但后來(lái)發(fā)現(xiàn)沒(méi)有用水指標(biāo)了，很被動(dòng)，不得不四處找水。”
在內(nèi)蒙古自治區(qū)巴彥淖爾市的臨河區(qū)，由于近年來(lái)城鎮(zhèn)化步伐較快，人水矛盾十分突出，最嚴(yán)重時(shí)幾萬(wàn)人家里鬧“水荒”。前述新華社調(diào)查報(bào)告中顯示，居宅區(qū)4樓以上的居民家中，全天大部分時(shí)間都處于缺水狀態(tài)，甚至無(wú)水可用。
據(jù)該市水務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)人介紹，“水荒”的根本原因是當(dāng)?shù)厝丝诮陝≡鍪嗳f(wàn)，導(dǎo)致水廠原有供水能力不足。
多地城鎮(zhèn)化規(guī)劃“三缺一”
巧合的是，金昌與巴彥淖爾這兩個(gè)新興的城市，“喝”的都是黃河水。
作為我國(guó)的第二長(zhǎng)河和世界第五長(zhǎng)河，黃河干流貫穿青海、四川、甘肅、寧夏、內(nèi)蒙古、陜西、山西、河南、山東等九個(gè)省、自治區(qū)，流域面積達(dá)到79.5萬(wàn)平方公里，養(yǎng)育著9780多萬(wàn)人。
據(jù)水利部黃河水利委員會(huì)的統(tǒng)計(jì)，黃河流域面積占全國(guó)國(guó)土面積的8%，而年徑流量只占全國(guó)的2%；黃河流域有耕地面積1.8億畝，但耕地畝均水資源占有量?jī)H占全國(guó)均值的18%，考慮到跨流域?qū)ν夤┧瑢?shí)際擁水量更小。
黃河可利用水量?jī)H有380多億立方米，而黃河年分配的水量就達(dá)370億立方米，若再考慮沿河損失的水量，基本上是分干吃凈，生態(tài)用水更是無(wú)法列入考慮范圍。
長(zhǎng)期以來(lái)，黃河流域用水的主要部門(mén)是農(nóng)業(yè)灌溉，平均每年引用黃河河川徑流362億立方米，耗水284億立方米，占總耗用河川水量的92%。工業(yè)及城鄉(xiāng)生活每年引用黃河河川徑流33億立方米，耗水23億立方米，占總耗用河川水量的8%。
但這一情況在幾十年前開(kāi)始發(fā)生改變，隨著沿岸城市發(fā)展，人口大量增加，特別是大量高耗水工業(yè)企業(yè)的興起，用水結(jié)構(gòu)逐漸向城市與工業(yè)傾斜。
為了解決黃河水資源緊缺、供需矛盾突出的問(wèn)題，上世紀(jì)八十年代，國(guó)家出臺(tái)了“黃河水量分配方案”，這是我國(guó)為大江大河首次制定的分水方案。
據(jù)《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》記者查閱的分水方案資料，在黃河370億立方米的年耗水總量中，陜西、山西、河南、山東領(lǐng)到的指標(biāo)分別是38億立方米、43.1億立方米、55.4億立方米、70億立方米。
“用水高峰期，超計(jì)劃用水現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，水量調(diào)度指令執(zhí)行力不樂(lè)觀。”原黃委會(huì)水資源管理與調(diào)度局局長(zhǎng)安新代說(shuō)。
而在寧夏、內(nèi)蒙古兩區(qū)，近年來(lái)爭(zhēng)上大能源化工項(xiàng)目，大量耗水，形成了行業(yè)高耗水與區(qū)域嚴(yán)重缺水的巨大矛盾。
與此同時(shí)，大量污水未經(jīng)處理，就直接排入河道。根據(jù)近年來(lái)的水質(zhì)監(jiān)測(cè)資料，黃河流域工業(yè)廢水量占流域廢污水總量的七成以上。
“我國(guó)水資源總量為28412億立方米，居世界第六位，但人均水資源量只有2100立方米，僅為世界平均水平的1/4。”王浩說(shuō)，人多水少、水資源時(shí)空分布不均、與生產(chǎn)力布局不相匹配，這既是我國(guó)現(xiàn)階段的突出水情，也是我國(guó)將要長(zhǎng)期面臨的基本國(guó)情。
王浩說(shuō)，2011年末我國(guó)城鎮(zhèn)化率達(dá)到51.27%，首次超過(guò)50%；“十二五”期間GDP以年均7%的速度增長(zhǎng)；城鎮(zhèn)人口的增加、經(jīng)濟(jì)規(guī)模的增大，帶來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)高速發(fā)展，勢(shì)必帶來(lái)水資源需求急劇增加，污染物排放高強(qiáng)度和大負(fù)荷，從而加大水環(huán)境壓力。
王浩等專家的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，多數(shù)地方的城鎮(zhèn)化規(guī)劃強(qiáng)調(diào)的是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃的“三規(guī)合一”，而對(duì)于更具要害地位的水規(guī)劃則考慮得很少。
水利部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，新中國(guó)成立初期，全國(guó)供水量約為1000億立方米，到1980年增長(zhǎng)至4000億立方米，其中主要是農(nóng)業(yè)用水增長(zhǎng)；到2011年全國(guó)的供水量達(dá)到6107億立方米，其中主要是城市生活和工業(yè)用水增長(zhǎng)。
前不久出臺(tái)的《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》(下稱《規(guī)劃》)公布的數(shù)據(jù)顯示，1978~2013年，我國(guó)城鎮(zhèn)常住人口從1.7億人增加到7.3億人，城鎮(zhèn)化率從17.9%提升到53.7%，年均提高1.02個(gè)百分點(diǎn)；城市數(shù)量從193個(gè)增加到658個(gè)，建制鎮(zhèn)數(shù)量從2173個(gè)增加到20113個(gè)。
該規(guī)劃承認(rèn)，我國(guó)“城鎮(zhèn)空間分布和規(guī)模結(jié)構(gòu)不合理，與資源環(huán)境承載能力不匹配，”城市管理服務(wù)水平不高，‘城市病’問(wèn)題日益突出。公共服務(wù)供給能力不足。
“2012年全國(guó)用水量已經(jīng)到了6131億立方米。”水利部副部長(zhǎng)矯勇在三月份水利部新聞發(fā)部會(huì)上公開(kāi)表示，像北方地區(qū)，水資源非常短缺。淮河流域人均水資源只有300立方米，這在國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)上是絕對(duì)缺水的地區(qū)。
量水而行是“硬約束”
《全國(guó)水資源綜合規(guī)劃》公布的數(shù)據(jù)顯示，目前全國(guó)多年平均總?cè)彼繛?36億立方米。海河、黃河、遼河、西北和東部沿海城市等地缺水嚴(yán)重，缺水范圍正在蔓延。如果不采取強(qiáng)有力的剛性措施，就難以扭轉(zhuǎn)水資源嚴(yán)重短缺和日益加劇的被動(dòng)局面。
根據(jù)我國(guó)政府提出的水資源管理目標(biāo)，到2030年全國(guó)用水總量控制在7000億立方米以內(nèi)；用水效率達(dá)到或接近世界先進(jìn)水平，萬(wàn)元工業(yè)增加值用水量降低到40立方米以下，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)提高到0.6以上。
2011年中央1號(hào)文件和中央水利工作會(huì)議明確要求實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度，確立了水資源開(kāi)發(fā)利用控制、用水效率控制和水功能區(qū)限制納污“三條紅線”。
矯勇介紹，到今年3月，已有29個(gè)省、自治區(qū)、直轄市基本完成轄區(qū)內(nèi)“三條紅線”指標(biāo)分解，覆蓋95%的地級(jí)行政區(qū)和近700個(gè)縣級(jí)行政區(qū)。
“我們還在這個(gè)基礎(chǔ)上開(kāi)展了50多條河流的水量分配工作，其中太湖、淮河等11條河流的水量分配方案已經(jīng)過(guò)水利部的審查。”矯勇介紹，第二批28條江河水量分配也已啟動(dòng)。
按照水利部的要求，水資源非常缺乏的地區(qū)，要進(jìn)行大規(guī)模的節(jié)水，包括農(nóng)業(yè)節(jié)水，工業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，包括產(chǎn)業(yè)升級(jí)，使用最先進(jìn)的節(jié)水技術(shù)，也包括城市的節(jié)水行動(dòng)。
“而一些水資源比較多的地方，也并不意味著開(kāi)發(fā)利用沒(méi)有上限。”矯勇說(shuō)，全國(guó)水資源綜合規(guī)劃為全國(guó)水資源開(kāi)發(fā)利用設(shè)定了上限，“這個(gè)上限就是7000億立方米，并且進(jìn)行了分配，每一個(gè)流域也都有自己的上限，跨越這個(gè)上限，說(shuō)明開(kāi)發(fā)利用不合理了。”
發(fā)展中國(guó)論壇(CDF)、國(guó)家行政學(xué)院新型城鎮(zhèn)化研究中心6日發(fā)布的《中國(guó)新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展報(bào)告》藍(lán)皮書(shū)認(rèn)為，當(dāng)前，我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)入加速發(fā)展階段和城市病發(fā)作階段的疊加期，應(yīng)著力提升質(zhì)量，妥善解決城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的各種問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。
同日，國(guó)際關(guān)系學(xué)院國(guó)際戰(zhàn)略與安全研究中心發(fā)布的《中國(guó)國(guó)家安全研究報(bào)告(2014)》也指出，由于人口結(jié)構(gòu)變化和人口城市化所引發(fā)的人口安全問(wèn)題，以及水資源匱乏與嚴(yán)重污染所導(dǎo)致的水資源安全問(wèn)題等，對(duì)中國(guó)可持續(xù)發(fā)展與國(guó)家安全構(gòu)成的長(zhǎng)期的潛在的威脅與挑戰(zhàn)不容忽視，必須制定科學(xué)的應(yīng)對(duì)方略，切實(shí)有效地進(jìn)行治理，以維護(hù)國(guó)家安全。
《規(guī)劃》要求，各地在推進(jìn)城鎮(zhèn)化過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化水資源開(kāi)發(fā)利用控制、用水效率控制、水功能區(qū)限制納污管理。國(guó)家對(duì)不同主體功能區(qū)實(shí)行差別化財(cái)政、投資、產(chǎn)業(yè)、土地、人口、環(huán)境、考核等政策。
中國(guó)(海南)改革發(fā)展研究院院長(zhǎng)遲福林對(duì)記者表示，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，應(yīng)該對(duì)環(huán)境資源的承載力進(jìn)行先期規(guī)劃。“量水而行”，以水定發(fā)展，將水資源作為硬約束落實(shí)到城鎮(zhèn)化發(fā)展的實(shí)施細(xì)則中。
全國(guó)工商聯(lián)環(huán)境商會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)駱建華對(duì)本報(bào)記者表示，各地在城鎮(zhèn)化過(guò)程中，解決水資源特別是飲用水安全問(wèn)題至關(guān)重要。應(yīng)切實(shí)改變過(guò)去重廠輕網(wǎng)的觀念，將供水管網(wǎng)的更新改造放在突出位置。與此同時(shí)加大對(duì)水源地保護(hù)力度，把輸水管網(wǎng)所經(jīng)地區(qū)的土壤和地下水，也作為水源地加以重點(diǎn)保護(hù)，并完善水源地和供水水質(zhì)的安全檢測(cè)體系。
