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2024年11月24日
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盡管關于土地管理制度改革的總體方案尚未由國務院最終批準，但是，作為全國土地管理的主管部門，國土資源部已經開始對農村宅基地領域的改革做出原則性的部署。在2014年將要開展的工作中，“宅基地管理辦法”位列其中。
截至目前，中國尚未有全國性的關于農村宅基地的統一法律和規章。而在“宅基地管理辦法”的制定過程中，國土資源部已經會同有關部門，考慮賦予農村宅基地抵押、擔保、轉讓過程中的相關權利。當下，除極少部分試點地區外，農村宅基地被禁止用于抵押擔保。
由于在實踐中，大量“小產權房”實際上是占用農村宅基地興建，因此，在考慮賦予農村宅基地抵押、擔保、轉讓等財產權能的過程中，如何處理好與小產權房處置之間的關系，也將是一個所有涉及該項工作的有關部門不容回避的問題。
全國“立規”
在實踐中，農村宅基地的轉讓、抵押、擔保等財產權，長期缺乏執行層面的規定。
“在部領導布置的2014年要開展的工作里，確實包括‘宅基地管理辦法’的有關內容，當時提出的要求是‘抓緊制定’。”4月17日清晨，國土資源部一位不愿具名的官員向《中國經營報》記者證實，2014年國土資源部將抓緊制定“宅基地管理辦法”（以下簡稱“辦法”）。
所謂農村宅基地，是農村的農戶或個人用作住宅基地而占有、利用本集體所有的土地。包括建了房屋、建過房屋或者決定用于建造房屋的土地，建了房屋的土地、建過房屋但已無上蓋物或不能居住的土地以及準備建房用的規劃地三種類型。
在國土資源部提出抓緊制定“辦法”之前，除山東等個別省份之外制定了地方層面的宅基地管理辦法之外，關于農村宅基地的權能問題，僅在《物權法》《土地管理法》中有原則性的涉及，但對于具體的管理辦法，一直沒有全國性的行政規章可做依據。在實踐中，農村宅基地的轉讓、抵押、擔保等財產權，長期缺乏執行層面的規定。
“辦法”的制定工作由國土資源部政策法規司會同土地利用司等部門共同制定。目前，國土資源部相關司局正在收集、總結地方對于宅基地管理過程中各種創新的辦法和經驗，作為制定“辦法”的基礎性材料。不過，截至目前，尚未有正式的此項工作時間表要求。
“其實這項工作也是土地管理制度改革總體方案的一部分，其最終的下發執行，也要與改革總體方案相匹配，時間上也應該是接續的。”一位接近國土資源部的權威人士向記者如是解釋“辦法”制定沒有正式提出“時間表”要求的原因。
此前，國土資源部副部長王世元在國務院新聞辦舉行的記者會上表示，當前國土資源部正在緊鑼密鼓地會同相關部委研究制定改革總體方案和試點方案。
尋求突破
根據目前的法律框架，包括農村宅基地在內的農村集體土地均不得用于抵押或擔保。
多位地方國土廳局的官員向記者證實，近一段時間以來，國土資源部通過正式、非正式的方式，對開展宅基地管理方式改革、創新的地區情況進行了詳細的了解，對有關情況和經驗等進行了匯總，并與地方國土廳局進行了技術層面的探討。
了解總結經驗和技術探討的重點包括農村宅基地的確權頒證、轉讓過程中的路徑與方式、轉讓范圍、轉讓過程中集體土地的權能實現等關鍵問題。在此過程中，也包括農村宅基地的擔保、抵押、轉讓等方面的財產權權能。
實際上，在部署“辦法”制定工作的過程中，國土資源部多位高級官員提出，積極配合有關部門，穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓試點中宅基地占有權和使用權的轉讓，對宅基地轉讓范圍、轉讓中的集體土地權能及實現形式要進行多方案設計并開展試點探索。
根據目前的法律框架，包括農村宅基地在內的農村集體土地均不得用于抵押或擔保。《擔保法》的相關規定，實際上并未賦予農村宅基地完全的財產權。目前，國土資源部正在會同其他有關部門，探討賦予農村宅基地擔保、抵押權力的可能性以及相關路徑。
“這方面還是有一個前提，就是先搞試點總結經驗，然后把試點的經驗納入到‘辦法’的編制中，上升為一個相對統一的規章，為以后在全國推開該項目工作提供依據。”前述接近國土資源部的權威人士稱。
2012年8月14日，廣東農村金融工作現場會在梅州召開，省長朱小丹出席會議并宣布，農村宅基地使用權和土地承包權抵押貸款試點，將在梅州和云浮兩市展開。當天的會議強調，此項試點的基本思路是，在國家法律和政策的框架內，農戶將宅基地使用權抵押給政府授權的機構，銀行即向農戶提供信貸，這一政府授權機構為此提供保證。
敏感“轉讓”
宅基地確權頒證工作實際上與“辦法”中涉及農村宅基地的“轉讓”內容有關。
在部署抓緊制定“宅基地管理辦法”的同時，國土資源部也同時部署，加快包括農村宅基地在內的農村地籍調查和農村集體建設用地使用權確權登記頒證工作。據了解，宅基地確權頒證工作實際上與“辦法”中涉及農村宅基地的“轉讓”內容有關。
記者了解到，在制定“辦法”的過程中，國土資源部除了探討農村宅基地“抵押”“擔保”的權能問題外，也涉及了宅基地的“轉讓”問題，在轉讓問題中，主要包括轉讓的范圍、方式、路徑等。
在當前法律制度框架下，農村宅基地及在其上興建的農民住房不能轉讓。其流轉的方式，系根據農村集體經濟組織人口和居住面積情況，由農村集體經濟組織在其內部進行調整和分配，在法律制度上，這一調整和轉讓應是一種“無償”行為。
目前，根據試點情況，各級政府都在試探農村集體經濟組織內部，宅基地上農民住房流轉的可能性。多位參與該項目工作的人士向記者證實，這一探討的關鍵點在于“范圍”，即將轉讓的范圍嚴格界定在農村集體經濟組織內部。
這一方式，在廣東、浙江等地已有不同程度的試點。“我個人認為，之所以如此強調這個前提，是因為很多農村小產權房，就是建立在農村宅基地上的，如果沒有把范圍控制在農村集體經濟組織內部，實際上給了小產權房很多‘想象空間’。”中國土地制度與改革研究中心研究員孔汲新向記者表示。
記者了解到，制定宅基地管理辦法和小產權房的問題，是完全區別的兩個問題，對于小產權房的問題，國土資源部的態度和政策與之前的口徑是一致和明確的，即對農村小產權房的問題，要堅決清理、處置，并適時提出有關處理辦法。
此前，國土資源部副部長徐德明曾向全國國土資源系統主要官員表示，完善農村宅基地管理制度工作“關鍵是心眼要好，出發點要正，把好事辦好，真正惠民，有利發展，保證耕地數量不減少、質量有提高”。
