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2024年11月23日
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解決中國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)投融資資金的根本路徑還是要按照十八屆三中全會(huì)精神和國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃的要求，地方政府切實(shí)轉(zhuǎn)變發(fā)展思路和發(fā)展方式，讓市場(chǎng)對(duì)資源配置發(fā)揮決定性作用，探求主要以市場(chǎng)化的方式開(kāi)展新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，并由此籌措解決新型城鎮(zhèn)化建設(shè)資金來(lái)源。
作者：國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行行務(wù)委員、安徽省政府參事 宋偉農(nóng)
中國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)資金需求巨大，據(jù)財(cái)政部預(yù)測(cè)今后6年中國(guó)城鎮(zhèn)化投融資資金需求量將達(dá)42萬(wàn)億元。如何解決新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的資金來(lái)源，既是困擾各級(jí)地方政府的難題，也是能否順利推進(jìn)中國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的瓶頸。長(zhǎng)期以來(lái)，地方政府已經(jīng)習(xí)慣于政府舉債、平臺(tái)融資、土地財(cái)政的城鎮(zhèn)化建設(shè)投融資模式。但是，隨著地方政府債務(wù)高企、融資平臺(tái)清理整頓、土地財(cái)政難以為繼、政府運(yùn)作效率低下，原有的投融資模式已經(jīng)無(wú)法支持地方新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的需要。當(dāng)前，關(guān)于如何解決新型城鎮(zhèn)化建設(shè)資金的問(wèn)題，各方專家、官員提出很多解決方案，主要還是通過(guò)允許地方政府發(fā)行債券的方式來(lái)籌措資金。這樣雖然可以在一定程度上緩解地方政府建設(shè)資金的困難，但總體思路仍然是主要依靠政府舉債、政府投資建設(shè)的模式。
筆者認(rèn)為，解決中國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)投融資資金的根本路徑還是要按照十八屆三中全會(huì)精神和國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃的要求，地方政府切實(shí)轉(zhuǎn)變發(fā)展思路和發(fā)展方式，讓市場(chǎng)對(duì)資源配置發(fā)揮決定性作用，探求主要以市場(chǎng)化的方式開(kāi)展新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，并由此籌措解決新型城鎮(zhèn)化建設(shè)資金來(lái)源。
一、清晰界定公益類項(xiàng)目的范圍。
新型城鎮(zhèn)化建設(shè)領(lǐng)域廣泛、項(xiàng)目眾多，首先要分清哪些是真正的公益類項(xiàng)目，即是沒(méi)有收益和不能實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作、而必須由政府財(cái)政承擔(dān)建設(shè)的，如學(xué)校、醫(yī)院、市區(qū)道路等。這類項(xiàng)目地方政府應(yīng)主要通過(guò)政府采購(gòu)的方式，制定政府采購(gòu)目錄和程序，公開(kāi)、透明、規(guī)范地運(yùn)作，資金列入財(cái)政預(yù)算或發(fā)行市政債券。
二、將絕大多數(shù)城鎮(zhèn)化建設(shè)項(xiàng)目都推向市場(chǎng)。
大多數(shù)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)項(xiàng)目都是可以通過(guò)研究設(shè)計(jì)投融資方案而將其打造成為能夠市場(chǎng)化運(yùn)作的，關(guān)鍵是地方政府要以創(chuàng)新的思維，面向市場(chǎng)，在做好規(guī)劃的基礎(chǔ)上，整合各方資源，充分運(yùn)用各類金融工具，搞好項(xiàng)目的投融資模式設(shè)計(jì)，使之成為有收益的、可以市場(chǎng)化運(yùn)作的項(xiàng)目。政府將項(xiàng)目推向市場(chǎng)，由各類市場(chǎng)主體來(lái)投資運(yùn)作，就可以實(shí)現(xiàn)用市場(chǎng)化的方式運(yùn)作城鎮(zhèn)化建設(shè)的目標(biāo)。具體形式有：
1．將無(wú)收益項(xiàng)目與有收益項(xiàng)目打捆組合成有綜合收益的市場(chǎng)化項(xiàng)目。城鎮(zhèn)化建設(shè)中很多項(xiàng)目本身是沒(méi)有收益的，這樣就沒(méi)法進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作。這時(shí)就需要選擇有收益的項(xiàng)目來(lái)和這些無(wú)收益的項(xiàng)目打捆，使之總體成為有綜合收益的項(xiàng)目，可以實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)作的目的。如棚戶區(qū)改造，由于是安置性質(zhì)的，因此沒(méi)有收益。按照以往的規(guī)律，只能由政府出資建設(shè)并沒(méi)有回報(bào)，由此造成政府沉重的財(cái)政和債務(wù)負(fù)擔(dān)，難以為繼。但是，如果把棚戶區(qū)改造項(xiàng)目和商業(yè)房地產(chǎn)項(xiàng)目打捆為一個(gè)項(xiàng)目，以商業(yè)房地產(chǎn)項(xiàng)目的收益來(lái)彌補(bǔ)棚戶區(qū)改造的投入并取得一定的收益，就可以把它推向市場(chǎng)，由企業(yè)來(lái)運(yùn)作，而政府需要做的就是做好規(guī)劃、設(shè)計(jì)好項(xiàng)目、監(jiān)督項(xiàng)目的執(zhí)行。如城市水源地建設(shè)也是沒(méi)有收益的項(xiàng)目，往往只能由政府出資建設(shè)。但是如果把水源地建設(shè)和城市自來(lái)水、污水處理組建成一個(gè)水務(wù)公司，統(tǒng)一負(fù)責(zé)水源地、自來(lái)水廠、污水處理廠和管網(wǎng)建設(shè)，并負(fù)責(zé)籌資、運(yùn)營(yíng)和還貸，以自來(lái)水水費(fèi)收入、污水處理費(fèi)收入和適當(dāng)?shù)恼a(bǔ)貼作為籌資和還貸來(lái)源，即可實(shí)現(xiàn)整體市場(chǎng)化運(yùn)作。
安徽合肥市的巢湖流域綜合治理工程，總投資達(dá)500億元，主要是開(kāi)展流域水環(huán)境治理、國(guó)土整治、污水處理、道路橋梁建設(shè)等內(nèi)容，項(xiàng)目本身沒(méi)有收益，屬于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。按照以往的規(guī)律，由政府融資、建設(shè)、還貸。國(guó)開(kāi)行安徽分行按照市場(chǎng)化運(yùn)作的理念，幫助合肥市政府設(shè)計(jì)了新的項(xiàng)目融資模式：一是政府出資設(shè)立項(xiàng)目公司。二是政府將巢湖周圍的部分商業(yè)建設(shè)土地和政府的一些經(jīng)營(yíng)性物業(yè)一次性注入項(xiàng)目公司作為公司的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，使公司成為一個(gè)市場(chǎng)化的企業(yè)。三是政府每年從地方土地出讓收入中提取一定比例資金注入公司。四是項(xiàng)目公司由此擁有良好的資產(chǎn)和充分的經(jīng)營(yíng)現(xiàn)金流可以對(duì)外融資、提供項(xiàng)目配套資金和還貸。五是國(guó)開(kāi)行安徽分行提供202億元貸款用于項(xiàng)目建設(shè)。這樣就將一個(gè)公益性項(xiàng)目轉(zhuǎn)化成市場(chǎng)化的項(xiàng)目融資，解決了巢湖治理巨大的資金籌措和還貸安排。
2．以公司融資方式運(yùn)作市場(chǎng)化項(xiàng)目。政府將設(shè)計(jì)好的可以市場(chǎng)化運(yùn)作的城鎮(zhèn)化建設(shè)項(xiàng)目推向市場(chǎng)，由有實(shí)力的企業(yè)來(lái)投資并實(shí)行公司融資方式運(yùn)作。該公司以自身的資產(chǎn)來(lái)開(kāi)展融資并建設(shè)項(xiàng)目，以公司自身的現(xiàn)金流作為還貸來(lái)源，公司以從項(xiàng)目中獲取的收益作為投資回報(bào)。
3．以項(xiàng)目融資方式運(yùn)作市場(chǎng)化項(xiàng)目。對(duì)政府推向市場(chǎng)的城鎮(zhèn)化建設(shè)項(xiàng)目，由投資者組建項(xiàng)目公司來(lái)負(fù)責(zé)建設(shè)、管理，項(xiàng)目公司以該項(xiàng)目的資產(chǎn)和現(xiàn)金流為條件開(kāi)展融資，并以項(xiàng)目現(xiàn)金流作為還貸的來(lái)源，項(xiàng)目的投資方可以通過(guò)為項(xiàng)目提供擔(dān)保而為項(xiàng)目融資增信，投資者通過(guò)項(xiàng)目還貸后的收益作為投資回報(bào)。
4．以投資基金方式運(yùn)作市場(chǎng)化項(xiàng)目。政府亦可以對(duì)推向市場(chǎng)的城鎮(zhèn)化建設(shè)項(xiàng)目，吸引基金公司來(lái)投資運(yùn)作，基金公司以其自身的資金以及其為項(xiàng)目定向募集的資金來(lái)建設(shè)、管理項(xiàng)目，并以項(xiàng)目的收益作為投資回報(bào)。
三、盤(pán)活政府存量資產(chǎn)。
長(zhǎng)期以來(lái)地方政府在建設(shè)城市、經(jīng)營(yíng)城市中形成了龐大的各類資產(chǎn)，這些資產(chǎn)除了作為實(shí)物運(yùn)行，并未發(fā)揮更多的作用，許多也未能得到有效的管理。地方政府如能將這些沉淀的資產(chǎn)予以適度盤(pán)活，將會(huì)產(chǎn)生巨大的現(xiàn)金流，可以用于新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)。具體方式有：
1．融資租賃。融資租賃是集融資與融物、貿(mào)易與技術(shù)更新于一體的新型金融工具。政府可將有經(jīng)營(yíng)性收入的資產(chǎn)如碼頭、自來(lái)水廠、污水處理廠、公共交通、地鐵、機(jī)場(chǎng)等資產(chǎn)通過(guò)融資租賃方式轉(zhuǎn)讓給租賃公司，再通過(guò)售后回租取得項(xiàng)目使用權(quán)，項(xiàng)目仍然由政府在管理運(yùn)營(yíng)，但是將存量資產(chǎn)變現(xiàn)取得的資金可以再投入新項(xiàng)目建設(shè)。
2．資產(chǎn)證券化。資產(chǎn)證券化是以特定資產(chǎn)組合或特定現(xiàn)金流為支持，發(fā)行可交易證券的一種融資形式。政府將有現(xiàn)金流的項(xiàng)目組成資產(chǎn)包通過(guò)資產(chǎn)證券化方式將存量資產(chǎn)變現(xiàn)，如保障房項(xiàng)目，僅僅只有租金收入，長(zhǎng)期大量占用政府財(cái)政資金。如能通過(guò)資產(chǎn)證券化方式將保障房的投入轉(zhuǎn)化為當(dāng)期的現(xiàn)金流，就可繼續(xù)支持新的保障房建設(shè)。
3．轉(zhuǎn)讓資產(chǎn)和股權(quán)。政府可將存量資產(chǎn)或國(guó)企股權(quán)整體轉(zhuǎn)讓，如將現(xiàn)有自來(lái)水廠、污水處理廠的資產(chǎn)經(jīng)評(píng)估后公開(kāi)轉(zhuǎn)讓給有實(shí)力的企業(yè)來(lái)投資經(jīng)營(yíng)，政府退出，該企業(yè)還可以在此基礎(chǔ)上再投資新建擴(kuò)建自來(lái)水、污水處理項(xiàng)目，政府以水費(fèi)和必要的補(bǔ)貼作為企業(yè)投資回報(bào)。
4．政府與社會(huì)資本合作。政府可以將現(xiàn)有國(guó)企的資產(chǎn)或股權(quán)經(jīng)評(píng)估后，吸引社會(huì)資本投資參股與國(guó)企建立混合所有制企業(yè)，政府也可以就新項(xiàng)目與社會(huì)資本合作，以PPP的形式共同經(jīng)營(yíng)、建設(shè)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施。
四、綜合運(yùn)用投貸債租證各類金融產(chǎn)品。
解決新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的資金問(wèn)題，還要針對(duì)各類項(xiàng)目的具體條件，綜合運(yùn)用和創(chuàng)新各種金融產(chǎn)品和金融工具，制定投融資方案，廣泛吸收各方面的資金，發(fā)揮各種金融產(chǎn)品的組合效應(yīng)。如2012年國(guó)開(kāi)行安徽分行就與蕪湖市政府合作，以提供20億元貸款、引入22億元融資租賃、發(fā)行28億元企業(yè)債券的方式，使蕪湖市獲得共70億元資金用于該市的棚戶區(qū)改造和保障房建設(shè)。又如國(guó)開(kāi)行安徽分行與滁州市政府在棚戶區(qū)改造項(xiàng)目的合作上，一方面為其提供了15億元長(zhǎng)期貸款，同時(shí)又通過(guò)提供融資擔(dān)保為其引入了10億元保險(xiǎn)資金的長(zhǎng)期投資。
