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2024年11月24日
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隨著霧霾天氣的肆虐，環(huán)境污染問題已成國人心患。2014年政府工作報告中提出要“出重拳強(qiáng)化污染防治”，顯然環(huán)境污染防治工作已成為政府工作的重點之一。
環(huán)境保護(hù)部部長周生賢日前在接受《中國能源報》記者采訪時指出，“環(huán)保體制改革是一個漸進(jìn)的過程，涉及職能調(diào)整等多個問題，將先從頂層設(shè)計做起，目前頂層設(shè)計有待出臺。”此前，周生賢曾力推獨立而統(tǒng)一的環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法，引發(fā)了業(yè)界種種猜想，備受關(guān)注的環(huán)保體制改革正蓄勢待發(fā)。
環(huán)保部門監(jiān)管難“給力”
據(jù)了解，環(huán)境管理職能過于分散，部門職責(zé)不清，是目前制約我國污染治理的重要因素之一。國家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)部李江濤教授在接受本報記者采訪時表示，目前我國環(huán)境管理體制中最突出的問題就是權(quán)力與責(zé)任不對稱。
據(jù)了解，我國環(huán)保部門在監(jiān)管執(zhí)法過程中常會在不同程度上受到外部因素制約，導(dǎo)致權(quán)利與責(zé)任嚴(yán)重不對等，出現(xiàn)了一些“不敢管”、“不敢罰”、“不敢報”的尷尬局面。
2013年1月，神華包頭煤制烯烴項目曾因違反“三同時”（環(huán)保設(shè)施與項目主體工程同時設(shè)計、同時施工、同時投產(chǎn)使用）制度，被環(huán)保部臨時叫停，并處以10萬元罰款。據(jù)媒體報道，當(dāng)時該項目實際并未全部停產(chǎn)。3個月后，中國神華能源股份有限公司副總裁翟桂武對外表示，該項目已復(fù)產(chǎn)。
廣東國鼎律師事務(wù)所主任朱列玉表示，一些環(huán)保部門面對央企國企時不敢作為，即使開出了處罰也沒有嚴(yán)格執(zhí)行。一些地方環(huán)保局對上級甚至國家環(huán)保部門的環(huán)境保護(hù)政策在執(zhí)行上存在著“上有政策、下有對策”的現(xiàn)象，政策執(zhí)行縮水嚴(yán)重。
據(jù)了解，由于地方政府片面追求GDP，地方環(huán)保部門面對當(dāng)?shù)丶{稅大戶的一些污染企業(yè)，不得不做出讓步。
“我國環(huán)保體制監(jiān)管分散，九龍治水。”中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院宋楓博士對本報記者表示，“我國環(huán)保監(jiān)管體制中最突出的問題是人事不獨立，地方環(huán)保局的任命由地方政府決定，而地方政府又要做業(yè)績。”
朱列玉也指出，目前環(huán)保部門采用屬地化管理體制，地方政府掌管著環(huán)保部門的人事權(quán)、財政權(quán)，環(huán)保部門對地方政府的依賴程度非常高，“地方保護(hù)主義是環(huán)境治理的攔路虎”。一些地方政府片面追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對污染嚴(yán)重的企業(yè)搞“掛牌保護(hù)”。此時，如果環(huán)保部門不折不扣地依法行政，就容易得罪當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)，環(huán)保局長也會因此而丟“烏紗帽”，環(huán)保部門則可能被克扣、停撥辦公經(jīng)費。
環(huán)保體制改革怎么改
針對上述種種問題，我國環(huán)保體制改革到底該何去何從？專家們給出了各自不同角度的建議。
在朱列玉看來，環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)采取中央垂直管理，避免地方干擾。對此，中科院科技政策與管理科學(xué)研究所副所長王毅指出，垂直管理需要充分的論證，垂直管理也有相應(yīng)的問題，它不能充分發(fā)揮地方的積極性。
宋楓向本報記者表示，“地方環(huán)保局應(yīng)獨立任命”，并建議可參照美國環(huán)境管理體制，進(jìn)行分區(qū)域管理。
據(jù)了解，目前美國聯(lián)邦政府一級的環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)有兩個，即環(huán)境質(zhì)量委員會和美國環(huán)境保護(hù)局，它們直屬總統(tǒng)辦公廳，由總統(tǒng)親自領(lǐng)導(dǎo)。其中美國環(huán)境保護(hù)局負(fù)責(zé)全國的環(huán)境管理事務(wù)，是美國聯(lián)邦政府的獨立行政機(jī)構(gòu)。
其實，我國并非沒有環(huán)境保護(hù)的區(qū)域管理機(jī)構(gòu)。據(jù)了解，當(dāng)時的國家環(huán)保總局在2006年就開始組建環(huán)境保護(hù)的區(qū)域管理機(jī)構(gòu)，在華東、華南、西北、西南、東北、華北6個區(qū)域組建了環(huán)保督查中心，其監(jiān)管范圍覆蓋了全國內(nèi)地31個省市自治區(qū)。
“環(huán)保督查中心屬于環(huán)保部的直屬事業(yè)單位，并無執(zhí)法權(quán)，它對地方的環(huán)境污染違法行為只能進(jìn)行督查，并無處罰權(quán)。執(zhí)法權(quán)屬于當(dāng)?shù)氐沫h(huán)保主管部門，督查中心的作用是只能督促地方的環(huán)保部門去執(zhí)法。”王毅表示。
“我國環(huán)保體制改革面臨阻力較大，關(guān)鍵是要改變政績考核制度。”李江濤對本報記者表示，“經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要動力，不可避免會帶來污染物的排放，但要注意政績考核制度的問題，不能一味追求GDP增長”。
在政績考核制度方面，朱列玉也建議，應(yīng)由環(huán)保部門對地方政府的環(huán)保工作進(jìn)行績效考核，并加強(qiáng)環(huán)保工作成績在地方領(lǐng)導(dǎo)考核中的權(quán)重。
除此之外，接受本報記者采訪的多位專家都表示，環(huán)境治理需要各個社會主體的參與，不能完全寄希望于環(huán)保部一家之力，需要工商、質(zhì)檢、水利、司法等多個部門細(xì)化分工合作才能取得成效。
