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2024年11月24日
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18世紀60年代開始的工業(yè)革命，使英國成為最早進入城市化的國家。到1900年，英國城市人口比重提高到75%，實現(xiàn)了高度城市化。然而，在創(chuàng)造輝煌工業(yè)文明的同時，潘多拉的魔盒也悄然開啟，國家的繁榮強盛并沒有體現(xiàn)在人民日常生活之中。一個岸芷汀蘭、郁郁蔥蔥的鄉(xiāng)村社會逐漸被煙囪林立、烏煙瘴氣的城市社會取代，城市病也接踵而來，貧民窟是當時重災區(qū)之一。隨著大量農村人口進入城市，住房和公共設施嚴重不足，但資本家的天平永遠往利益那邊傾斜，不愿意砸錢改善工人的居住條件。奉行“自由主義”的政府聽之任之，使情況不斷惡化。同樣原因也導致空氣污染、勞動條件惡劣、道德淪喪和犯罪等各種社會問題。從大量文學作品中不難發(fā)現(xiàn)對那時城市的描述反復會出現(xiàn)“惡臭（effluvia）”一詞，呼吸系統(tǒng)疾病（主要為肺結核、支氣管炎、肺炎和氣喘）高發(fā)已成為非常嚴重的公共健康問題。
在政治民主化進程的推動下，英國政府開始正視“城市病”的存在：1865年和1868年，議會兩次建立皇家調查委員會，對全國的環(huán)境污染進行調查，并出臺相關法律，規(guī)范企業(yè)的社會責任。政府的觀念也隨之改變，從自由放任轉為主動干預，建立相應的管理機構和監(jiān)督機制。從18世紀中期到20世紀初，英國還數(shù)次修訂《工廠法》，不斷改善工人的工作環(huán)境和待遇。具有諷刺意味的是，倫敦的大規(guī)模重新規(guī)劃的現(xiàn)實契機并非政府有意為之，而是起源于這個城市歷史上的一個污點：“倫敦毒霧事件”。
“霧鎖”倫敦
自十九世紀開始，英國倫敦每年約有四分之一的時間被煙霧籠罩，“霧都”之名其來有自。直到1952年12月以前，老市民們還沒有感到有什么特別不好，甚至有一家成衣品牌干脆就以“倫敦霧”來命名以彰顯其品質，二戰(zhàn)期間，它為美軍陸戰(zhàn)隊生產防水夾克和雨衣。
1952年12月3日，微風習習，陽光普照英倫三島，人們恨不得在這樣可愛的天氣里帶著蘇格蘭格的小毯子和斗牛狗去鄉(xiāng)間野外喝下午茶。12月4日，一股巨大的高壓氣旋中心自倫敦西北向東南移動，涼風漸止，烏云蓋日，相對濕度為82%。
12月5日，霧鎖倫敦，悄無聲息的殺戮由此拉開序幕。能見度不足一米，低頭看不見腳，盲人在地鐵為正常人帶路。空氣中滿是硫磺的臭氣，口腔味道近似金屬，眼球疼痛如切洋蔥。最先病倒的是倫敦的牛，當時正舉辦一場牛展覽會，參展的350頭牛里有一頭當場死亡，十四頭命懸一線，五十二頭嚴重中毒。然而人們并未意識到災難已然降臨自身，向來以諷刺幽默見長的倫敦客還不放棄調侃盜竊行業(yè)的春天到了，直到有一個五歲小女孩戴安娜僅僅是在屋外玩了一會就突然倒地斃命的慘事見諸報端。倫敦皇家醫(yī)院的護士莫琳·斯科爾斯多年后接受英國廣播公司采訪時回憶，“根本看不到醫(yī)院走廊的盡頭，因為那里和病房都堆滿了人，連大夫都不知道到底有多少人。”倫敦公墓如同繁忙時的車站，送葬的隊伍已然哭不出聲音，唯有沉默地走著，運尸車在人群中緩緩而行。
煙霧散盡后，許多倫敦市民回想起來仍感覺不寒而栗，曾經發(fā)生的就是史上最恐怖的空氣污染災難。當時在接近地面的空氣中，煙塵濃度最多時達每立方米4.5毫克，是平時的十倍；二氧化硫濃度最高飆到5.4%，超平時六倍。
據(jù)官方統(tǒng)計數(shù)據(jù)，在大霧持續(xù)的五天里，有四千多人遇難。兩個月后，人數(shù)攀升至一萬兩千余人。一些專家認為因此事件死亡的實際人數(shù)比公布的高出三倍。從死者的年齡看，四十五歲以上的死亡人數(shù)最多，約為正常時期的三倍；其次為一歲以下死亡人數(shù)，約為正常時期的兩倍。從死因上看，因支氣管炎死亡704人，為正常時期9倍；因冠心病死亡281人，為正常時期的2.4倍；因肺結核死亡77人，為正常時期的5.8倍。除此之外，因心臟衰竭、肺癌、肺炎、流感及其他呼吸道系統(tǒng)疾病的死亡人數(shù)也都成倍增長。
治理之路
NO.1 長效立法
煙霧事件使英國公眾飽嘗工業(yè)文明輝煌背后的苦果，事后復盤，第一元兇是煤炭燃燒。從18世紀60年代瓦特發(fā)明蒸汽機伊始，英國的工業(yè)化進程歷時百年，到19世紀70年代基本完成，曾經的“世界工廠”名副其實。經濟繁榮加速人口和工業(yè)聚集，煤炭在英國工業(yè)化進程中的作用毋庸置疑，是支撐其高速發(fā)展的主要能源。1800年，英國煤年產量1000萬噸，此后每十年翻一番，到1913年，煤產量打到28700萬噸。以煤炭為燃料的各類工廠排放的煙塵以及硫氧化物、碳氧化物等有害氣體大量排入大氣中。
達摩克利斯之劍已然落下，一萬兩千多個生命的隕逝讓英國人痛定思痛，著手建立更嚴格有效的空氣立法。立法是英國治理大氣污染的主要措施，1863年，英國議會通過第一個《堿業(yè)法》，其目的是控制路布蘭制堿工藝所產生的有毒氣體。1874年議會再次頒布第二個《堿業(yè)法》。1906年，在這兩個法案的基礎上頒布了《制堿法》，明確了散發(fā)有毒氣體行業(yè)的名單，以控制化學工業(yè)的有毒氣體排放。20世紀，汽車工業(yè)的迅猛發(fā)展又加重了大氣環(huán)境的污染，為此，1926年出臺了《公共衛(wèi)生（煙害防治）法》，1930年又出臺了的《道路交通法》。1954年，倫敦市出臺《倫敦城法案(多項賦權)》 （CITY OF LONDON(VARIOUS POWER)），控制煙霧排放。
1956年，世界首部空氣污染防治法——清潔空氣法案（CLEAN AIR ACT ,1956）誕生，其中包括一系列控制空氣污染的法規(guī)條例，主要內容如下：
禁止排放黑煙
主要控制對象是從房屋等煙囪排放的黑煙，其色度是以格林曼級二級為標準。超過這一濃度的全部禁止。家用火爐超過一定規(guī)模的要報備官廳批準。公民有為火爐配備除塵裝置的義務。對火爐的構造和燃料、煙囪的高度也做了相應規(guī)定。該法案對汽艇、汽車、商店、教會等非居住區(qū)也進行了限制，將《制堿法（Alkali Works Act）》所規(guī)定的行業(yè)以外的其實也單位也列為控制對象。
指定禁煙區(qū)域
地方公共團體根據(jù)主管大臣認定的命令，負責指定禁煙區(qū)域。根據(jù)大氣污染防治協(xié)會的年報和地方行政官廳的白皮書記載，截止至1962年底，所頒布命令達13000份之多，這些命令所覆蓋的區(qū)域，占全國總面積的11.66%，而指定區(qū)域內的房屋等物件數(shù)，占總物件數(shù)的17.4%以上。在指定區(qū)域內居民必須用無煙煤或天然氣。而為此支付的改造費用由個人、國家和地方公共團體以3 ：3 ：４的比例承擔。
防止煤煙和煙囪限高
法案敘述了防止煤煙的方法，規(guī)定了測量排煙量義務。同時，對建筑物煙囪的高度也作出了明確規(guī)定。在提交建筑申請時，如果其煙囪存在排放有毒氣體并無有效凈化能力的風險時，則相關機構單位不予批準。煙囪的高度應結合該地區(qū)環(huán)境，以條例的形式頒布標準，同時在標準中注明煙囪高度的計算方法和限制方法，以便地方公共團體執(zhí)行。
《清潔空氣法》賦予地方代理執(zhí)行的權限，同時對處罰標準作出了規(guī)定，每案每天科以10—100英鎊罰款，地方官員如果泄露其所在職務上的秘密，則要卸職并處以徒刑。1959年英國政府組織專業(yè)人員赴全國調研，以確保法案的實施真實有 效。
1968年，第一版《清潔空氣法》到期，第二版在其基礎之上對汽車尾氣排放提出了更嚴苛的要求，以鞏固空氣質量的改善。該法案承認把空氣中的二氧化硫含量降為零是不可能的，但是要求相關行業(yè)在燃燒煤炭、液體或氣體燃料時采用高煙囪。因為煙囪高度的增加有利于減少大氣污染物向地面擴散，從而提高空氣質量。
1974年出臺的《控制公害法》囊括了從空氣到土地、水域的保護條款，并增加了控制噪音的內容。據(jù)測定，1976年冬，倫敦的能見度比1958年增加了3倍，市區(qū)冬季的日照時間比1958年以前提高了七成。過去由于污染而消失的百余種小鳥，重新飛翔在倫敦上空，給舊日“霧都”帶來勃勃生機。1979年，經合組織第二次環(huán)境部長會議提出環(huán)境政策核心重點“防”高于“治”，打破“先污染后治理”的傳統(tǒng)。此后英國采取的主要措施包括實行城鄉(xiāng)綜合規(guī)劃，全面解決布局不合理問題；實施環(huán)境影響評議制，使得有害環(huán)境的工程在立項就得以控制；綜合治理，將工業(yè)生產全過程中的污染物都納入治理范疇；采用最有效最經濟的技術，以及征收“交通擁堵費”等措施。
NO.2 推廣綠色出行
政府的限制私車出行及推廣綠色出行為減低污染也助了一臂之力。倫敦2003年2月17日推出征收“擁堵費”政策，現(xiàn)已實施11年。機動車“星期一至星期五，早上7時至下午6時”駛入市中心時，需要繳納擁堵費用。星期六、星期天、公共節(jié)假日等不用繳納。實施以來，“擁堵費”的收取標準也發(fā)生了變化，由原來每天8英鎊（約合80元人民幣），漲到了每天10英鎊（約合100元人民幣）。市政部門每年收取的擁堵費高達2億英鎊（約合20億人民幣）左右，全部用于投資交通設施建設，比如說改善公交網絡、進行路橋建設、加強道路安全等方面。
隨后，在更為嚴厲的《交通2025》法方案里，限制私家車進入倫敦。同時，先后兩任倫敦市長身先士卒騎自行車上班，為推廣綠色出行不遺余力。與此同時，構建發(fā)達的地鐵網絡和完善的公交系統(tǒng)是倫敦應對交通擁堵的重要方式，密如蛛網的倫敦地鐵線路超過400公里，目前75%在中心區(qū)上班的人使用鐵路網絡。此外，倫敦還大力發(fā)展公交車專線，里程近300公里，并且采用低票價吸引公眾乘坐，倫敦18歲以下的少年都可以免費乘坐有軌電車和公交車。
不僅如此，為了“強制”大家采用公共交通，倫敦城和很多市中心商業(yè)區(qū)都不設停車場。這迫使很多上班族不得不搭乘公共交通，或在進城前轉乘和租用各個街角都有的城市穿梭自行車。
目前，每天進入汽車收費區(qū)域的車輛數(shù)目減少六萬輛，廢氣排放降低12%，公共交通運營的收入增加20%，公眾的出行時間縮短14%。
NO.3 建設衛(wèi)星城疏導城市人口
上世紀50年代末，倫敦在離市中心50公里的半徑內建成8個被統(tǒng)稱為“倫敦新城”的衛(wèi)星城，用以疏導城市人口。基于發(fā)達的公共交通系統(tǒng)，大城市常見的人口過度集中，居住條件惡化，房價難以負荷的問題，在倫敦也得到緩解。
1946年《新城法》通過后，倫敦掀起了新城建設運動。到上世紀50年代末，在離倫敦市中心50公里的半徑內建成8個被統(tǒng)稱為“倫敦新城”的衛(wèi)星城，衛(wèi)星城與倫敦市區(qū)間通過公共交通網絡連接。旨在通過這些“既能生活又能工作，內部平衡和自給自足”的衛(wèi)星城疏導城市人口。經過為新城引進企業(yè)、完善公共服務設施等一系列措施，這一時期開始，以大倫敦地區(qū)為核心，形成了倫敦—伯明翰—利物浦—曼徹斯特城市群，倫敦都市圈由封閉到放射，既形成了具有世界影響力的都市經濟區(qū)，也避免了單中心城市高度集中的城市弊端。倫敦市中心的上班族多數(shù)住在城郊，發(fā)達的軌道交通有效解決了日常往返等問題，而且伯明翰、利物浦、曼徹斯特等城市商業(yè)發(fā)達、生活舒適，為倫敦承擔了相當一部分人口壓力。
而針對倫敦市區(qū)居住人口、特別是“無房”外來人口，倫敦也積極通過發(fā)展公房和住房租賃市場解決問題。上世紀70年代開始，倫敦市政府實行住房制度改革，并于1980年、1984年、1986年相繼頒布了《住房法》、《住宅與建筑法》、《住宅與規(guī)劃法》等法案。自此之后，政府持有的公房開始大規(guī)模出售給普通居民和其他私人機構，并鼓勵居民通過租房、抵押貸款購房等方式解決住房問題。
雖然倫敦住房供應更多地轉向市場機制，但也通過住房補貼等方式保障了弱勢群體的權益。統(tǒng)計顯示，目前英國居民中有68%的居民擁有自有產權住房；另外32%的居民租房為生，其中22%向當?shù)卣赓U公房、10%租住私人房屋。
NO.4 產業(yè)結構調整
應該說，產業(yè)結構的調整和轉型才是英國摘掉“霧都”帽子的最終保障。英國政府通過對傳統(tǒng)制造業(yè)、煤炭采掘業(yè)的補貼大幅度下降，使得長期依賴政府補貼的紡織、造船、機械、鋼鐵等產業(yè)大幅度萎縮。其他一部分制造業(yè)，如航空、化工、機電、石油等在市場競爭中，逐步從規(guī)模型生產向高端的設計、集成、概念化產品和附加值更高的品牌產品方向轉變，使得產業(yè)結構的重心由工業(yè)內部轉向服務業(yè)。與此同時，政府加大對服務業(yè)的扶持力度，經過多年的發(fā)展，到1989年，三次產業(yè)結構由1980年的2.2∶40.2∶57.6調整為1∶31∶68，基本完成了由制造業(yè)為主向服務業(yè)為主的轉變。
截止2012年，英國第三產業(yè)占比高達78.2%，遠高于世界63.6%的平均水平。英國利用高端產業(yè)鏈優(yōu)勢，把產業(yè)鏈下游的高能耗產品轉移出去，實現(xiàn)了降低能耗的目的。
NO.5 建立聯(lián)合治理機構
英國的霧霾治理之所以成效明顯，還得益于各級政府的高度重視及多個部門的聯(lián)合治理。1996年4月1日，英格蘭環(huán)境保護管理機構進行重大改組，將國家河流管理局(NRA)、英國污染監(jiān)察局(HMIP)、廢物管制局(WRA)、環(huán)境事務部(DOE)下屬的一些分支機構合并，成立了統(tǒng)一的環(huán)境管理機構——英國環(huán)境署，這一新的管制機構在環(huán)境保護與環(huán)境管理方面采用了更為綜合的方式，首次把土地、空氣和水資源的管制納入了一個統(tǒng)一的軌道。不得不說的是，英國皇家污染檢查團在環(huán)保過程中，廣泛聽取公眾意見并及時做出書面報告，將專家學者和政府官員聚合在一起，發(fā)布階段性研究結果并制定國家環(huán)境控制標準，其作用不可忽視。
NO.6 加強城市綠化
英國還實行了一系列措施，多管齊下治理霧霾。首先是加強綠化，政府和公眾達成共識，即綠地具有控制都市蔓延、保護開放空間、滿足視覺愉悅、娛樂消遣、保有經濟資源、處理廢棄物、自然保育野生生物等功能，在景觀、歷史意義和舒適方面也具有特別價值。倫敦各市鎮(zhèn)在進行綠地建設時主要靠行政立法和全民參與，如Camden約有一半的樹木為私人所 有。英國是率先實施綠化帶的國家。
分析起來，英國綠化的主要經驗是類型多樣和法規(guī)完善。前者是說綠地分級系統(tǒng)完整，根據(jù)規(guī)模、功能、服務半徑、位置等分為六級配置，環(huán)城綠化帶楔入式分布，通過綠楔、綠廊和河道等，將城市各級綠地連成網絡，而這也是被科學證明最有利于城市生態(tài)的一種設置。同時，類型不同的綠地也發(fā)揮不同的空間功能，如公共開放空間（public open space）、城市綠地空間（urban green space）、 都市開放場地（metropolitan open land ）、綠鏈（green chains）等等，人本主義思想蘊含其中，綠地規(guī)劃時已將綠地覆蓋率、人均公共綠地、人均公園面積、綠地空間布局和功能狀態(tài)對人的滿足程度和綠地可達性等因素納入視野。從而達到合理開發(fā)和可持續(xù)化建設。
自然保護法規(guī)規(guī)定，廢氣的墓地、垃圾堆場、鐵路、水庫和深坑等均作為半自然保留地，這也為野生動植物提供重要的棲息生境。世界公認的城市生態(tài)環(huán)境優(yōu)劣的標志就是鳥類及野生動物出沒的數(shù)量。倫敦的野生動植物數(shù)量可觀，有100多種定期在大倫敦地區(qū)繁殖的鳥類，其中市區(qū)有30種。此外，還有狐貍、獾、鹿等哺乳動物。目前，倫敦雖然人口稠密，但人均綠化面積達24平方米，城市外圍還建有大型環(huán)形綠化帶，面積達數(shù)千平方公里，幾乎是倫敦城區(qū)面積的三倍。即使在寸土寸金的倫敦市中心，也仍舊保留著海德公園以及詹姆斯公園等大片綠地。若以皮卡迪廣場為中心、以3英里為半徑作圓，這個圓圈里有大小園林80處，綠地覆蓋市區(qū)面積約25%。
NO.7 建立完善的空氣監(jiān)測體系
英國政府建立了完善的空氣監(jiān)測體系，自動監(jiān)測站遍布整個英格蘭。自動監(jiān)測系統(tǒng)為英國政府隨時監(jiān)控大氣環(huán)境質量狀況提供了強力支持。據(jù)統(tǒng)計，英國現(xiàn)在已經擁有超過1600個空氣質量監(jiān)測站，包括自動和半自動監(jiān)測站，其中有120個站自動向公眾提供每小時的監(jiān)測數(shù)據(jù)，而且監(jiān)測站數(shù)量還在不斷增加。官方網絡不但發(fā)布大倫敦地區(qū)實時空氣質量數(shù)據(jù)以及各污染物每小時的濃度和一周趨勢圖，還專門開發(fā)了google earth圖層。倫敦空氣質量網申請了“推特”（Twitter）和“臉書”（Facebook）賬號，開發(fā)了iPhone應用軟件為用戶報告不同監(jiān)測點的污染指數(shù)分值，民眾通過PC終端或者移動終端下載相關軟件后，即可直觀地看到英國本土所有監(jiān)測點全部污染物的數(shù)據(jù)和趨勢。科研力量的參與是英國治理大氣污染的另一大特色，不少研究機構及高等學府在相當廣泛的基礎上參與了環(huán)境監(jiān)測和防止污染的研究工作之中，里丁大學，阿斯頓大學、帝國理工大學等高等學府分別對車輛排放污染物、空氣質量標準、污染物對農作物和土壤的影響甚至是煙囪的設計和安裝位置等具體問題進行了研究。
結語
如今，漫步在倫敦市中心寸土寸金的西敏寺地區(qū)，湖泊旖旎，樹林茂密，肯辛頓公園和海德公園兩個相鄰的開放綠地公園占地2.5平方公里，天鵝白鷺等鳥兒和諧棲息。而在不遠處對沖基金集中的皮卡迪利大街附近，占地19公頃的格林公園，給城市增添無限綠意。散落于倫敦街頭的各種成片綠地、花園更是數(shù)不勝數(shù)……
城市化，幾乎成為現(xiàn)代國家促進經濟發(fā)展、提高民眾生活水平的共同選擇。倫敦從“霧都”涅重生告訴我們，盡管今天我們面臨著環(huán)境保護和污染治理的難題，但只要下定決心轉變城市發(fā)展方式，也一定能重新過上天天藍天白云的日子。
