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2024年11月24日
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中國的問題就是農村的問題，而農村的問題就是土地的問題。在城鎮化大旗迎風飄揚的年代，農村的土地必然會吸引越來越多的目光，農民手中的最后一塊“金子”也早已聚集了各個方面的設計和考量。據中國經營報的報道，由國土資源部負責修訂的《土地管理法》雖然不會在3月份的兩會上正式提交，但在2014年，國土資源部還是決意先行展開征地制度改革的探索，并在部分地區進行“征地制度改革試點工作”。
按照國土資源部提出的原則，征地補償將“建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益”的試點工作要求。這是作為全國土地主管部門的國土資源部，首次明確在征地補償過程中“分享土地增值收益”“合理提高個人收益”。這樣的提法并不激進，例如“合理”字眼的使用，依然具備相當幅度的彈性，但明確提出“分享土地增值收益”，至少可以作為一個重要信號來看待。
此前，地方政府所探索的“土地財政”模式，主要是建立在實施農民土地征用價格的剪刀差上來實現。一方面，政府以“公共利益”的名義將農民手中的土地低價征用。極為糟糕的是，現行的法律規定農村集體土地征收補償價格以原有產值的30倍作為上限，這也導致了農民在與政府的抗爭和博弈中喪失了法律層面的支持。當然，更多的情形是，農民缺乏知情權、參與權，使得政府常常以遠低于30倍原產值的價格征用他們的土地。而另一方面，政府通過拍賣的形式將土地賣給開發商，其價格往往數十甚至數百倍于征收成本。地方政府也正是通過這一價格剪刀差形式，實現了城市發展的“資金支持”。
值得注意的是，從國土部傳出的消息來看，即將開展的土地征用試點將取消“征地價格以原有產值的30倍為限”的規定，這無疑有利于農民在法理上為自己爭取更大的利益。而另外一個值得關注的亮點是，在“公共利益”的界定上，試點將探索新的方式和途徑，逐步縮小征地范圍，同時進一步規范征地程序。
除了清理地方政府手中的征用“武器”，如何在征地過程中真正確保農民的利益顯然是一個更為重要的問題。這里要討論的是，假如十八屆三中全會之后，農民土地的所有權繼續歸集體，承包權則歸自己，經營權能夠歸市場，那么農民從宅基地和承包地上獲得的收益，就不應該簡單地一次性支付，而是要建立起土地增值收益的長期分配機制。
除貨幣補償外，已經有的未成規范的補償路徑包括國土部所稱的“因地制宜探索‘留地’‘換地’‘留物業’‘入股’等四種安置方式”，這種新路徑當然還需要在接下來的試點中不斷總結經驗和接受考察。但關鍵性的一點必然是一致的，那就是必須要確保農民在土地增值、開發中的話語權，即在制度上確保他們能夠參與到土地交易和使用的程序中來。
在過去，對待農民的思維常常帶有偏見，認為他們認知水平低，文化水平差，應該由政府來幫助他們決策。但實際上，只要政府設計好了制度，農民對于利益的敏感度和城市居民是一致的，和政府、企業也是一致的。重慶啟動數年的“地票模式”便是一個典型案例，農民一旦能夠借助政府搭建的制度和平臺享受到城市化帶來的土地增值收益，便會主動和自覺地作出最利于自己的決定。
在這一輪的農村土地制度改革中，可謂牽一發而動全身。中央政府在全面推行土地制度改革方案前，勢必既要考慮消除土地價格剪刀差，通過保障農民的利益，來防止目前的城鎮化出現“飲鴆止渴”之效；同時，又要照顧現有的制度慣性和地方政府的利益安排，從而確保社會秩序的穩定。但不管如何，中央政府最值得探索的方向在于搭建一個共贏的平臺，通過制度安排生產出“紅利”。而在這個制度中，向農民放權，讓農民擁有自己土地的處置權，從而帶動土地要素的自由流動，是制度生產紅利的根本性條件。
