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2024年11月24日
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中央城鎮化工作會議日前召開，這是改革開放以來中央召開的第一次城鎮化工作會議。會議強調要建立空間規劃體系，推進規劃體制改革，加快規劃立法工作；要將城市規劃由擴張性規劃轉向界定城市邊界、優化空間結構的規劃；要保持規劃的連續性。
城鄉規劃是城鎮化發展的藍圖、建設的綱領、管理的依據，具有戰略性、前瞻性和導向性。做好城鄉規劃工作，有利于提高城鎮化建設用地效率，有利于優化城鎮化布局形態，有利于破解城鄉二元結構，對保護生態環境、釋放內需巨大潛力、提高城鎮化發展質量具有重要戰略意義。
牢固樹立以人為本的規劃理念。城鎮化的基本內涵，是農村轉移人口遷入城市，分享現代城市的文明成果。由于傳統的城鎮化片面強調城市規模的擴張，忽視了城市內涵的提升，片面強調人口數量的聚集，忽視了基本公共服務的配套，片面強調產業發展，忽視了生態環境的改善，導致一些城市患上了嚴重的“城市病”。貫徹以人為核心的新型城鎮化，落實到規劃領域，首先要牢固樹立以人為本的規劃理念，把創造宜居樂業生態的良好環境作為城鎮化規劃的出發點和落腳點。一是生活空間舒適宜居?！白∮兴?、住有宜居” 是基本的民生需求。推進新型城鎮化，做好規劃工作，首要任務是做好“居”的規劃，讓老百姓進得來、住得下。要尊重自然、順應自然，注重依托現有山水脈絡規劃城市布局，讓城市融入大自然，讓居民“望得見山、看得見水、記得住鄉愁”。要統籌現代和傳統，在融入現代元素的同時，注重保護和弘揚優秀傳統文化，延續城市歷史文脈，防止千城一面、不倫不類。要因勢利導，順勢而為，注重在保留村莊原始風貌的基礎上改善生活空間，傳承文化市，讓老百姓 “詩意地棲居”。二是生態環境山清水秀?！凹纫鹕姐y山，又要綠水青山，綠水青山就是金山銀山”。山清水秀的生態環境是生態文明的內在要求，也是推進新型城鎮化建設應有的題中之義。要科學規劃開發強度，以資源環境承載能力設定城鎮發展規模，以生態條件凜賦確定城鎮發展目標，以資源節約環境友好引領城鎮發展方向。要優化城鎮空間格局，擴大城市綠地、濕地、園地等生態空間比重，大力推廣綠色建筑、節能建筑、環保建筑，促進城鎮低碳發展。要以防治大氣污染、水污染為重點，規劃產業結構，淘汰落后產能，改造提升傳統產業，培育發展環保產業，增強城市生態治理能力。三是生產結構就業樂業?！熬蜆I是民生之本”。保障轉移人口充分就業是推進以人為核心新型城鎮化的重要抓手，是防止發生次生貧困的關鍵環節。要按照“產城互動、融合發展”的思路，因地制宜，發展各類產業體系，增強吸納轉移人口就業能力。要鼓勵、支持、引導轉移人口自主創業，完善創業激勵機制，從稅費、信貸、財政補貼、創業培訓等方面給予政策扶持，實現以創業帶動就業。要多渠道開展各種職業技能培訓，特別對就業困難群體，要根據其年齡、知識結構、就業愿望等，制定針對性的就業培訓計劃，努力增強轉移人口就業能力。
積極推行開放民主的規劃方法。城鄉規劃涉及規劃、經濟、社會、行政等多個主體，是公共利益的焦點。目前城鄉規劃從立項到執行、管理、監督全過程，都是政府主導，公眾的參與還只是一種自上而下、較為泛化的制度安排。要更好反映群眾訴求，體現人性化規劃，必須推行開放民主的規劃方法。一是頂層設計和基層參與相結合。新修訂的《城鄉規劃法》明確規定，“修改控制性詳細規劃方案，編制機關必須征求規劃地段厲害關系人的意見，必要時進行聽證”。要建立健全公眾參與規劃的政策制度，明確參與的目標、性質、內容、組織程序等，通過政策安排和制度保障，確保公眾參與的規范化、程序化、制度化。要暢通規劃利益表達渠道，以定期會議、政務網站、熱線電話等形式及時受理解答群眾規劃訴求，保障公眾的知情權、參與權、表達權，為科學民主決策奠定堅實基礎。要加大規劃知識普及力度，以群眾喜聞樂見、通俗易懂的方式宣傳介紹城鄉規劃常識，確保公眾看得懂、能參與、有表達，提高參與的實效性。二是專業人員和社會大眾相補充。隨著經濟社會發展，群眾的規劃訴求也日趨多元。傳統的，由專家主導、缺乏公眾參與的規劃方案，并不一定契合群眾期望。最近山東青島發生的石油管線泄露爆燃事件，直接原因就是石油管線和市政管網規劃混亂，管線漏油進入市政管網導致爆燃發生，就是一個鮮活例子。要在規劃前期，通過輿論引導，鼓勵公眾、企業、民間團體參與規劃設計中來，積極建言獻策，推動規劃調研更加全面深入具體，從源頭上杜絕編制的規劃方案“水土不服”。要在規劃編制過程中，創造條件讓社會大眾了解方案目標內容、原則要求，敞開討論、溝通、協商的大門，找到專家主導和公眾參與之間的“黃金平衡點”。要在規劃實施過程中，設立規劃監督員制度，建立民情評估體系，準確把握大眾感受，對不合理規劃條件及時做出修改和調整。三是國外經驗和國內治理相借鑒。發達國家的城鄉規劃走過了一百多年歷程，積累了豐富的經驗。堅持以我為主、為我所用，積極借鑒國外有益經驗成果，走中國特色新型城鎮化發展道路，是新型城鎮化的正確選擇。要積極借鑒發達國家以市場為導向的城鎮化發展方向，結合國情實際，正確處理市場和政府的關系，充分發揮市場在推進我國城鎮化建設中配置資源的決定性作用。要積極借鑒國外城鎮化發展規模和聚集帶動有效模式，統籌我國人口數量多、行政區劃大、資源要素趨緊實際，合理設置大中小城市和小城鎮，使新型城鎮化既不超出城市資源承載能力，又能有效產生聚集效應和輻射帶動作用。要積極借鑒國外城鎮化建設多元可持續資金保障機制，探索建立政策性金融機構、社會資本、各種所有制經濟主體平等參與我國新型城鎮化建設的體制機制，切實增強“輸血”功能。
科學編制統籌完善的規劃體系。科學完善的城鄉規劃體系是區域人口密度、產業結構、公共服務和資源消耗的“調節器”，是實現城鎮輻射帶動、城鄉發展良性循環、區域經濟社會可持續發展的“行動綱領”，對推進新型城鎮化建設起著宏觀調控和戰略指導作用。一是高效率規劃利用城鎮建設用地。土地是城鎮化的關鍵要素之一，推動土地高效配置、節約集約利用，是新型城鎮化發展的必然要求。要嚴格控制建設用地增量，建立城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤、城鎮建設用地增加與轉移人口進城定居規模相掛鉤、新增城鎮建設用地指標與土地開發調整數量相掛鉤機制，嚴格控制下級土地利用總體規劃確定的新增用地量，使其不得突破上級總體規劃確定的控制指標。要整治盤活土地存量，強化土地“供后監管”，加大對不合理利用、低效利用、閑置土地的整治力度，使土地流轉起來，防止城市圈地運動卷“土”重來。要優化土地利用結構，嚴格實施用地紅線、水體藍線、綠地綠線、歷史文化保護紫線、市政公用設施黃線的“五線譜”管理制度，合理確定工業用地，適當增加生活用地特別是居住用地，切實保護耕地。二是高標準規劃引導城鎮布局形態?？臻g格局科學合理，大中小城市和小城鎮協調發展，工業園區、農業示范區、生態涵養區比例適當，是積極穩妥推進城鎮化的重要內容。要在“兩橫三縱”城市化戰略格局基礎之上，把發展城市群作為新型城鎮化的主攻方向，發揮其產業聚集和人口聚集效應，提高綜合承載力、輻射力和帶動力，打造帶動區域發展新的增長極。要按照“梯次推進、分類指導、突出特色”的原則，積極發展中小城市，發揮其作為大城市“減負分流”、協調補充功能，防治“大城市病”。要選擇若干基礎條件好、發展潛力大的建制鎮，完善功能配套，發展成中心鎮，發揮其“鄉頭城尾”、啟城承鄉的聯結作用。三是高水平規劃建設城鎮公共服務?；竟卜粘Ｗ∪丝谌采w的“陽光普照”，是城鎮化發展的“穩定器”。要加快公共交通、城市道路、水電燃氣、通信網絡、園林綠化等基礎設施的建設步伐，完善城市功能，擴充城市承載能力。要強化產業支撐，根據區位優勢、資源凜賦、產業基礎等合理規劃產業發展路徑，培育支柱產業、壯大特色產業、大力發展服務業，夯實城鎮化發展基礎。要加大保障性住房、醫療衛生、教育等民生工程建設，編牢筑實社會保障網“網底”，給轉移人口以穩定可靠的民生保障預期，提高幸福指數。
健全完善嚴肅權威的規劃管理。在當前城鎮化進程中，不按規劃組織建設、隨意變更和干預規劃、“紙上畫畫，墻上掛掛”，把規劃當擺設的現象嚴重影響了規劃的嚴肅性和權威性。一是健全規劃管理機制。健全完善的規劃管理是規劃實施的先導，是依法行政的政策依據。要適時推進城鄉總體規劃的修編，將其納入經濟社會發展規劃綱要、土地利用總體規劃和住房建設中長期規劃，有序安排建設規模、實施時序。要及時編制控制性詳細規劃，并將其作為土地出讓、劃撥、規劃設計的先決條件和規劃許可的依據。要健全修建性詳細規劃和專項規劃的編制，將總體規劃、控制性規劃進一步細化落實，為工程建設提供具體規劃指導。二是嚴格規劃審批程序。要強化審批監管，嚴格執行項目選址、建設用地、工程規劃等許可制度，把好“一書兩證”審批關，確?？傮w規劃、詳細規劃、專項規劃落地落實。要按照“分級審批、環環相扣、有機銜接”的原則，建立分級審批制度，根據方案規模大小進行分級管理，層層把關。要全面實施建設工程規劃許可公示制度，對建筑面積、用地規模、綠化比例、建筑密度、容積率等指標進行批前批后公示，推行“陽光規劃”。三是加大規劃批后監督。規劃批后管理能夠客觀反饋規劃執行結果，保證工程建設按規劃正確實施。要在放線定位環節抓預防，要求所有新建工程應由具有相應資質單位依據審批的規劃方案進行放線，規劃驗收合格后方可實施下一工序。要在工程建設過程嚴把關，及時查驗基槽、位置移動、坐標偏差、占地面積等指標，將違法違規建設消滅在萌芽狀態。要在竣工驗收階段重查處，仔細核查建筑高度、外墻裝飾、附屬設施等分部分項工程，對不符合規劃要求的不予驗收。
潮平兩岸闊，風正一帆懸。城鎮化的美好藍圖已繪就，奮進建設的號角已吹響，我們相信，只要有足夠的歷史耐心、有頑強的改革決心、有堅定的發展信心，一磚一瓦不馬虎、一張藍圖干到底，就一定能夠“眾志成城”。（作者單位：佛山市高明區發展規劃和統計局）
