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2024年11月24日
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市場(chǎng)預(yù)期全國(guó)城鎮(zhèn)化工作會(huì)議將于近期召開(kāi)，以人為核心的新型城鎮(zhèn)化道路漸漸明晰。業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，當(dāng)前推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化受到土地、公共服務(wù)等方面成本難題掣肘，要改變這一狀況必須推進(jìn)相關(guān)配套改革。如果體制機(jī)制不變，新型城鎮(zhèn)化將難以落到實(shí)處。要真正推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程就必然涉及戶籍、土地、財(cái)稅等三大領(lǐng)域改革。而三大領(lǐng)域的一系列改革措施將從供給層面提升中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)潛力，城鎮(zhèn)化對(duì)于經(jīng)濟(jì)的影響已不能簡(jiǎn)單理解為需求拉動(dòng)。.
成本問(wèn)題尚待破解
“一個(gè)人落戶以后，要享受教育、醫(yī)療、社保等方面的福利，有的還需要保障房。這樣測(cè)算下來(lái)，一個(gè)人平均城鎮(zhèn)化的成本是30萬(wàn)元。”東部地區(qū)一位基層官員告訴中國(guó)證券報(bào)記者，當(dāng)?shù)丶s有15萬(wàn)人需要轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)人口，這帶來(lái)的支出大概有450億元，而該地地方政府一年財(cái)政收入是80億元，其中30億元要交給中央財(cái)政、30億元交給市級(jí)財(cái)政，剩下20億元。“不吃不喝25年才能把這項(xiàng)工作完成。”
該人士稱，考慮到基本的財(cái)政支出必須保障，在20億元凈收入中，真正能夠用于城鎮(zhèn)化的大約有7億元，完成15萬(wàn)外來(lái)人口城鎮(zhèn)化的工作需要60年。“有時(shí)候覺(jué)得還沒(méi)怎么富起來(lái)就要分家產(chǎn)。我們已經(jīng)是非常發(fā)達(dá)的地區(qū)，錢都不夠花，更不用說(shuō)中西部的欠發(fā)達(dá)地區(qū)。”
業(yè)內(nèi)人士指出，當(dāng)前戶籍城鎮(zhèn)化率大大低于名義城鎮(zhèn)化率。有大量進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民或者農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口還沒(méi)有成為城市市民，享受不到城市公共服務(wù)和社會(huì)保障。這部分人口轉(zhuǎn)為真正的市民需要有相應(yīng)的財(cái)政支出，未來(lái)城鎮(zhèn)化率的進(jìn)一步提升會(huì)加大財(cái)政壓力。
城鎮(zhèn)化的成本壓力除了提供更多公共服務(wù)，還有地價(jià)的上升。民生證券分析師表示，過(guò)去三十年里，土地的寬供應(yīng)和高消耗保證了投資高速發(fā)展，低價(jià)土地更為工業(yè)化的快速推進(jìn)提供了重要基礎(chǔ)，土地的資本化促進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程。但土地供給減少、成本不斷上升，使得原有發(fā)展模式出現(xiàn)瓶頸。
以東部地區(qū)的鹽城為例，國(guó)研中心一項(xiàng)調(diào)查顯示，2008年鹽城市市級(jí)土地出讓成本只占土地出讓價(jià)款的38%；而到2011年，市級(jí)土地出讓成本占土地出讓價(jià)款的比例大幅度提高到85%。根據(jù)對(duì)鹽城市經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)的調(diào)查，僅土地拆遷、補(bǔ)償費(fèi)用就已經(jīng)占到土地出讓金的50%以上。為了解決資金瓶頸，部分鎮(zhèn)政府開(kāi)始尋求其他的資金來(lái)源。某鎮(zhèn)政府由于建設(shè)資金不足，采取下派任務(wù)的方式，以高額年息向機(jī)關(guān)、事業(yè)單位等干部職工集資。
改革需整體推進(jìn)
以人為核心的新型城鎮(zhèn)化意味著農(nóng)村人口轉(zhuǎn)為市民，關(guān)鍵在于戶籍改革。十八屆三中全會(huì)提出，加快戶籍制度改革，全面放開(kāi)建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開(kāi)中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模。
發(fā)改委國(guó)土開(kāi)發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)肖金成認(rèn)為，讓農(nóng)民轉(zhuǎn)戶的最佳時(shí)機(jī)已經(jīng)錯(cuò)過(guò)。“原來(lái)農(nóng)民轉(zhuǎn)城市戶口的條件規(guī)定得很苛刻，現(xiàn)在想放開(kāi)，尤其讓中小城市放開(kāi)，就發(fā)現(xiàn)農(nóng)民的積極性不高。農(nóng)民問(wèn)‘你讓我進(jìn)來(lái)，有什么福利？’原來(lái)城市戶口附加了很多福利，現(xiàn)在福利已經(jīng)不多了，而且農(nóng)村戶口的福利在不斷提高。”
在肖金成看來(lái)，城鄉(xiāng)二元戶籍已經(jīng)沒(méi)有存在的價(jià)值。當(dāng)前的問(wèn)題不是放開(kāi)戶口管制，而是取消城鄉(xiāng)二元戶籍。“我是你的市民，我給你做了很大貢獻(xiàn)，你難道不應(yīng)該給我提供公共服務(wù)嗎？不應(yīng)該給城市居民福利嗎？”
專家認(rèn)為，為了實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化，推動(dòng)戶籍制度改革的同時(shí)，必須有其他改革相配套。財(cái)稅體制改革方面，十八屆三中全會(huì)已經(jīng)提出，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，結(jié)合稅制改革，考慮稅種屬性，進(jìn)一步理順中央和地方收入劃分。
發(fā)改委城市與小城鎮(zhèn)發(fā)展中心副主任喬潤(rùn)令認(rèn)為，如果財(cái)稅體制不改、地方政府不能擺脫土地財(cái)政，新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)就會(huì)面臨障礙。“改革對(duì)于中國(guó)的城鎮(zhèn)化至關(guān)重要。”
喬潤(rùn)令還強(qiáng)調(diào)了土地制度改革的重要性。“根據(jù)我們的研究，現(xiàn)在農(nóng)民分四類，一類是根本不愿意進(jìn)城的農(nóng)民，比如說(shuō)北京郊區(qū)的農(nóng)民，寧波的農(nóng)民，他們覺(jué)得城市戶籍含金量不行；第二部分人想進(jìn)城，分享城市高的收入、好的教育資源，同時(shí)不想失去農(nóng)村的土地權(quán)益；第三部分是已經(jīng)在城市里頭工作、生活、攜家?guī)Э谌舾赡甑娜耍@都是要進(jìn)城的，大概有三千多萬(wàn)；還有一部分是新生代農(nóng)民工，他們的未來(lái)、他們的婚姻、他們的收入都是和城市聯(lián)系在一起，他們不愿意回農(nóng)村，不愿意干農(nóng)活，甚至不認(rèn)同農(nóng)民工的身份。”
喬潤(rùn)令認(rèn)為，如果土地制度創(chuàng)新得好，土地、宅基地的流轉(zhuǎn)能夠帶來(lái)相應(yīng)收入，第二部分農(nóng)民就會(huì)選擇在城里買房和定居。
市場(chǎng)化手段挑大梁
專家認(rèn)為，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化應(yīng)當(dāng)讓市場(chǎng)起決定性作用，政府要發(fā)揮作用，依然要遵循市場(chǎng)規(guī)律，只有這樣，才能順利破解在新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中碰到的難題。
前述基層官員表示，不應(yīng)用靜態(tài)思維來(lái)看待城鎮(zhèn)化。如果當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展了，很多外來(lái)人口會(huì)就地實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化，而不用流向其他地區(qū)；另外，隨著生產(chǎn)效率進(jìn)一步提高、產(chǎn)業(yè)進(jìn)一步轉(zhuǎn)型升級(jí)，東部城鎮(zhèn)就會(huì)有能力讓更多的外來(lái)人口實(shí)現(xiàn)更多的價(jià)值。
喬潤(rùn)令表示，如果讓更多的資源由市場(chǎng)來(lái)配置，而政府只是管好基礎(chǔ)性的公共服務(wù)，將來(lái)城鎮(zhèn)化的成本就會(huì)大幅下降。實(shí)際上，城鎮(zhèn)化的成本不應(yīng)完全由政府來(lái)承擔(dān)，市場(chǎng)其他主體也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)應(yīng)有責(zé)任。
對(duì)于當(dāng)前一些大城市出現(xiàn)的空氣污染、交通擁堵等城市病，喬潤(rùn)令表示，此前中國(guó)城鎮(zhèn)化的人口主要流向了東南沿海和大城市、超大城市，恰恰沒(méi)有進(jìn)入小城鎮(zhèn)，特別是沒(méi)有進(jìn)入到中西部的中小城市，原因是東海沿海大城市就業(yè)崗位多、收入相對(duì)高、公共服務(wù)水平高。要解決城市病問(wèn)題，應(yīng)該把相應(yīng)的公共資源更多投向中小城市，引導(dǎo)市場(chǎng)把資金投向中小城市，人口跟著資金回到中小城市。
肖金成建議，應(yīng)當(dāng)將大城市的功能向外疏解，尤其是產(chǎn)業(yè)和企業(yè)。轉(zhuǎn)移不了的原因是大城市在挽留它，雖然個(gè)人生活成本很高，但是企業(yè)的生產(chǎn)成本很低，企業(yè)不愿意走，人口就難以轉(zhuǎn)移。未來(lái)在稅收上應(yīng)該有所調(diào)整，市中心的土地使用稅和郊區(qū)土地的使用稅要有差別，這樣大中小城市和小城鎮(zhèn)才能協(xié)調(diào)發(fā)展。
