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2024年11月24日
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12月13日，國土資源部網(wǎng)站刊發(fā)了《胡存智：宅基地改革方向是擴大權(quán)能而非自由買賣》文章。
黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道。”12月11日，國土資源部黨組成員、副部長、中國國際城市化發(fā)展戰(zhàn)略研究委員會副主任胡存智明確表示，農(nóng)村宅基地制度改革的方向是進一步擴大權(quán)能，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，而不是指宅基地可以自由買賣。
宅基地改革的目標是逐步擴大權(quán)能
談及農(nóng)地改革的基本邏輯和底線，胡存智表示，落實黨的十八屆三中全會關(guān)于包括農(nóng)村宅基地在內(nèi)的農(nóng)村土地管理制度改革的要求，必須堅持集體所有制、用途管制、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、維護農(nóng)民土地權(quán)益4個重要原則。
農(nóng)村土地管理制度改革的總體要求和方向是什么？他介紹說，改革的根本目標是要健全和維護我國基本的土地制度，平等保護兩種所有權(quán)，建立起適合我國市場經(jīng)濟要求的各種土地要素有序流動、平等交換、合理利用的土地市場。改革的出發(fā)點是要維護好農(nóng)民集體的土地權(quán)益，使農(nóng)民的宅基地權(quán)利得到切實保護，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入。
胡存智認為，解決農(nóng)村宅基地的問題，首要的是切實保障宅基地的用益物權(quán)，針對現(xiàn)在農(nóng)村宅基地在使用、管理方面存在的問題，完善宅基地管理制度，同時要探索宅基地上農(nóng)民住房的財產(chǎn)性收益的路子，因此，三中全會《決定》提出要選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥地推動農(nóng)民住房抵押擔(dān)保轉(zhuǎn)讓，我們要根據(jù)這個要求做好有關(guān)工作。
什么是“農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)”？他進一步解釋說，用益物權(quán)在《物權(quán)法》里有特定含義，主要是指對土地的占有、使用、收益的權(quán)利。目前在農(nóng)民宅基地的權(quán)利中，占有和使用的權(quán)利已經(jīng)得到了充分體現(xiàn)，但收益權(quán)未能充分顯現(xiàn)。所以，下一步對宅基地制度的改革，就是要在保障宅基地用益物權(quán)基礎(chǔ)上進一步擴大權(quán)能，使農(nóng)民能夠獲得更多財產(chǎn)性收益 。
宅基地使用存在的四大問題及解決路徑
談及當前農(nóng)村宅基地使用方面存在的主要問題時，胡存智沒有回避，指出了四大“病灶”：一是宅基地取得和分配上存在問題，規(guī)劃和計劃落實不夠，導(dǎo)致農(nóng)村宅基地布局散亂，宅基地分配有時得不到保障。二是在宅基地管理上對節(jié)約集約用地促進不夠，導(dǎo)致粗放利用，存在一戶多宅、超標占地的情況。三是在宅基地用益物權(quán)上保障不足和權(quán)能不足并存。一方面，宅基地被實際賦予的權(quán)能還不夠，目前只有使用的權(quán)利，因此也出現(xiàn)了超越權(quán)能的問題，比如亂出租、違章搭蓋等。另一方面，在一些征地過程中也存在對農(nóng)民宅基地用益物權(quán)保障不足等。四是在宅基地退出方面存在問題，退出機制還不夠健全，因此形成大量空心村、閑置地，導(dǎo)致用地不合理。
對于如何完善宅基地管理制度，他明確指出，當前要做好三方面工作：一是要完善宅基地的取得和分配制度，使其更加合理、規(guī)范；二是要完善宅基地管理制度，促進宅基地的節(jié)約集約使用，同時保障宅基地用益物權(quán)；三是要建立健全宅基地退出制度，使宅基地的利用更加合理。
城里人購買農(nóng)村宅基地不受法律保護
宅基地轉(zhuǎn)讓是否意味著城里人可以去農(nóng)村買宅基地？對此，胡存智特別強調(diào)，這是對農(nóng)村土地管理制度改革的方向性誤解。按照我國現(xiàn)行法律制度，農(nóng)村宅基地是本集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民所分配用于建房的土地。宅基地的取得是和本集體經(jīng)濟組織成員密切關(guān)聯(lián)的，也就是說，只有本集體經(jīng)濟組織的人才能使用這塊宅基地。所以，非本集體經(jīng)濟組織成員無論是購買還是以其他方式使用占有農(nóng)村宅基地，都是違反法律的，不受法律保護。
在解讀《決定》提出“選擇若干地區(qū)試點，慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民宅基地抵押擔(dān)保轉(zhuǎn)讓”時，他指出，這件事必須要慎重，通過試點來穩(wěn)妥推進十分有必要，具體來說要考慮好四方面問題：第一，改革的根本出發(fā)點是為了探索增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入的路子，不是為了解決建設(shè)用地指標，也不是為了滿足城市建設(shè)用地的需要。第二，農(nóng)民住房的抵押擔(dān)保轉(zhuǎn)讓中，轉(zhuǎn)讓會明顯涉及相關(guān)的土地問題，其中涉及經(jīng)濟問題和相關(guān)問題要慎重處理好。第三，宅基地抵押擔(dān)保是非常值得探索的，但是一旦抵押權(quán)實現(xiàn)的時候，就涉及轉(zhuǎn)讓問題，結(jié)合中國農(nóng)村住房一戶一宅的基本國情，由于宅基地上使用房屋是農(nóng)民唯一住房，房屋轉(zhuǎn)讓后，農(nóng)民是否有切實的住房保障，這方面主要涉及社會問題，因此要慎重。另外，抵押擔(dān)保轉(zhuǎn)讓過程中，還會遇到房地一體化問題，房屋轉(zhuǎn)出去了，轉(zhuǎn)給誰了，誰來接受，在法律上宅基地使用有明確的規(guī)定，本集體經(jīng)濟組織成員才能使用宅基地，所以我們還要處理好相應(yīng)的法律關(guān)系。因此通過試點慎重穩(wěn)妥來推進這個問題是十分必要的，只有這樣，才能把三中全會提出的農(nóng)民住房的抵押擔(dān)保轉(zhuǎn)讓處理好。
農(nóng)村集體土地確權(quán)登記頒證為宅基地管理奠定基礎(chǔ)
胡存智介紹說，按照黨中央國務(wù)院的部署，國土資源部已在三年前開展了農(nóng)村集體土地所有權(quán)的確權(quán)登記頒證工作，到2012年年底農(nóng)村集體土地的確權(quán)登記頒證工作已經(jīng)基本完成，目前，農(nóng)村集體土地的確權(quán)登記率達到了97%。與此同時，今年開始我國全面開展包括農(nóng)村宅基地在內(nèi)的集體建設(shè)用地確權(quán)登記頒證工作，目前這項工作正在各省普遍開展。
“具體來說，就是要對農(nóng)村宅基地進行確權(quán)登記，具體落實到每一宗地、每一塊宅基地上，通過確權(quán)登記頒證把農(nóng)村建設(shè)用地和宅基地進行完整的產(chǎn)權(quán)確認，為宅基地管理和宅基地用益物權(quán)保障奠定好基礎(chǔ)。”他表示。
考慮采用“先用后核銷”的辦法實現(xiàn)宅基地“應(yīng)保盡保”
針對目前我國涉及宅基地的違法用地案件較多的現(xiàn)狀，胡存智解釋說，以2010年土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查為例，廣西、貴州、甘肅等地農(nóng)民建房違法用地，宗數(shù)比例高達50%～80%，但面積只占全部違法用地面積的15%～20%，這說明宅基地違法數(shù)量大面廣，但面積總量并不多。
他分析說，雖然造成違法的原因是多方面的，但也要求我們從完善宅基地管理制度上下手做好工作。具體來說，一方面要加強管理，另一方面也要改進和完善現(xiàn)在的制度，在用地指標和規(guī)劃上給予傾斜，使得宅基地的取得和分配有更多保障，從源頭減少違法多發(fā)的趨勢。
據(jù)了解，目前國土資源部已經(jīng)明確規(guī)定各地要拿出不少于5%的用地指標用于農(nóng)村宅基地使用和建設(shè)。胡存智透露，國土資源部近期正在研究準備出臺農(nóng)村宅基地有關(guān)政策措施，考慮采用“先用后核銷”的辦法，以保證宅基地做到“應(yīng)保盡保”。即在宅基地管理制度健全、“兩圖一表”管理措施到位、完成了農(nóng)村集體建設(shè)用地和宅基地確權(quán)登記發(fā)證的地方，根據(jù)當?shù)貙嶋H需求，按照申請條件和用地標準批放宅基地，在用地計劃指標上先 “記賬”，到年底進行匯總，上報核銷已使用的指標，確保宅基地使用得到切實保障。
