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2024年11月24日
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資源型城市可持續發展的“行動指南”
——解讀《全國資源型城市可持續發展規劃(2013-2020年)》
促進資源型城市可持續發展是我國現代化建設進程中的重大戰略問題，也是一個世界性難題。我國資源型城市數量多、分布廣，歷史貢獻巨大，現實地位突出。新中國成立以來，資源型城市累計生產原煤529億噸、原油55億噸、鐵礦石58億噸、木材20億立方米。在“一五”時期156個國家重點建設項目中，有53個布局在資源型城市，占總投資額近50%，為建立我國獨立完整的工業體系、促進國民經濟發展做出了歷史性的貢獻。
2001年以來，在黨中央、國務院堅強領導和各方面共同努力下，以資源枯竭城市轉型為突破口的資源型城市可持續發展工作取得了階段性成果，政策體系逐步完善，工作機制初步建立，資源枯竭城市經濟社會發展重現生機與活力。
但是，由于內外部因素疊加，新舊矛盾交織，資源型城市可持續發展面臨嚴峻挑戰，加快轉變經濟發展方式的任務十分艱巨。突出表現在：資源枯竭城市歷史遺留問題依然嚴重，轉型發展內生動力不強；資源富集地區新矛盾顯現，可持續發展壓力較大；促進資源型城市可持續發展的長效機制亟待完善，改革任務艱巨。
為促進資源型城市可持續發展，推動新型工業化和新型城鎮化，促進社會和諧穩定和民族團結，建設資源節約和環境友好型社會，國務院近日印發了《全國資源型城市可持續發展規劃(2013-2020年)》（以下簡稱《規劃》），提出到2020年，資源枯竭城市歷史遺留問題基本解決，可持續發展能力顯著增強，轉型任務基本完成。資源富集地區資源開發與經濟社會發展、生態環境保護相協調的格局基本形成。轉變經濟發展方式取得實質性進展，建立健全促進資源型城市可持續發展的長效機制。
《規劃》作為國家全面部署資源型城市可持續發展工作的行動綱領，亮點頗多，既突出了轉型發展和深化改革的基本主線和分類指導、統籌協調的戰略導向，又突出了以人為本和社會公平的目標取向和立足當前、謀劃長遠的任務部署，還突出了積極穩妥和求真務實的政策設計，對資源型城市的可持續發展具有重要的指導意義。
有序開發綜合利用資源。堅持有序開發、高效利用、科學調控、優化布局，努力增強資源保障能力，促進資源開發利用與城市經濟社會協調發展。主要措施包括：加大礦產資源勘查力度，統籌重要資源開發與保護，優化資源開發布局，促進資源節約與綜合利用和發展綠色礦業。
解讀：“成也資源，敗也資源”，資源型城市最大的優勢在資源，最大的劣勢也在資源，這是許多資源型城市尤其是資源枯竭型城市共同面對的難題。
要提高資源城市的資源保障能力，為其成功轉型和可持續發展贏得時間和空間，關鍵在兩個方面，一是堅持“開源”原則，積極尋找新的資源。抓住當前國家正在實施“找礦突破戰略行動”的有利時機，加大地質找礦力度。尤其是對資源衰退型城市，更要加大資金投入，加強礦山深部和外圍找礦工作，爭取發現一批具有較大規模的隱伏礦床，延長礦山服務年限。同時，還要加強綜合利用技術攻關，以技術的不斷進步來盤活和釋放大量的呆滯資源，從源頭上增加可開發利用的資源儲量。二是堅持“節流”原則，確保資源“細水長流”和吃干榨凈。要加強重要優勢資源儲備與保護，有序提高重要資源生產能力，嚴禁無序生產尤其是超能力生產，構建集約高效的資源開發格局，提高礦產資源采選回收水平，從而延緩大中型危機礦山產量遞減速度，促進新老礦山有序接替。
如果從“資源是有限的”和“不可再生的”角度來出發，堅持“節流”的原則顯得更為重要。所以，如何提高資源的綜合利用效率和水平，充分利用好低品位、共伴生礦產資源，讓有限的資源發揮出最大的效益，無疑是資源型城市面臨的一個迫切問題。《規劃》強調，促進資源節約與綜合利用，嚴格實施礦產資源采選回收率準入管理，強化廢棄物綜合利用，支持資源型城市建設資源綜合利用示范工程(基地），對礦產資源綜合利用工作是一個極大的促進。
要使資源型城市實現可持續發展，發展綠色礦業無疑是一個有效抓手。近幾年來，國土資源部開展的綠色礦山建設工作已取得了顯著成效，促進了資源合理利用、節能減排、生態環境保護和礦地和諧，實現資源開發的經濟效益、生態效益和社會效益協調統一。《規劃》指出，轉變礦業發展方式，建設綠色礦山，對推進資源型城市轉型升級、綠色發展和生態文明建設具有重要的指導意義。
構建多元化產業體系。依托資源型城市產業基礎，發揮比較優勢，大力發展接續替代產業，增強科技創新能力，積極推進新型工業化，提升產業競爭力，實現產業多元發展和優化升級。主要措施包括：優化發展資源深加工產業，培育壯大優勢替代產業，積極發展吸納就業能力強的產業，大力發展特色服務業和合理引導產業集聚發展。
解讀：因過度依賴資源，資源型城市都面臨著一個共同的問題，那就是產業結構單一、替代產業乏力。資源型城市的產業基本上都是依托資源而衍生出來的，與資源的關聯度高，而“去資源化”的產業少之又少，從而很容易陷入“一損俱損、一榮俱榮”的怪圈。一旦資源主業受損，則整個城市的經濟就會一蹶不振。上一輪礦業低谷時期，許多礦業城市之所以舉步維艱，原因也在于此。所以，培育壯大優勢替代產業、避免“一礦獨大”、減少對資源型企業的過分依賴，已成為資源型城市的必然選擇。
就業是民生之本。資源型產業屬于勞動密集型產業，用工多、家屬子女多，就業壓力大。近年來，隨著技術進步和礦山機械化程度的增加，以及部分礦山的衰竭關閉，礦山用人銳減。所以，資源型城市在培育發展替代產業方面，首先要考慮的是如何解決就業問題，積極發展吸納就業能力強的產業，利用礦區現有廠房和設施、林區豐富的林木資源和良好的生態環境，以及棚戶區改造回遷居民再就業工程等，大力發展新興替代產業，從根本上解決就業難問題。
同時，資源型城市產業結構也存在諸多弊端，特別是產業鏈條不長，缺乏配套的深加工項目，高附加值的產品不多，只是簡單地“挖”資源和賣資源，既制約了當地經濟的持續發展，又不利于創新驅動戰略的實施。所以，《規劃》還特別指出，要支持資源優勢向經濟優勢轉化，有序推進資源產業向下游延伸，大力發展循環經濟。可以說，調整優化產業結構，延伸產業鏈條，推動產業轉型升級，既是資源型城市可持續發展的客觀要求，也是擴大再就業的迫切需求。
此外，許多資源型城市有著獨特的工業旅游資源，如何依托這些資源建設礦山公園，大力發展特色服務業，也是資源型城市應該關注的重要話題。近年來，在綠色礦山建設過程中，許多礦山企業已經著手開發自己的工業旅游資源。目前，在國土資源部的強力推動下，我國已相繼建起了河北唐山開灤煤礦國家礦山公園、遼寧阜新海州露天礦國家礦山公園、安徽淮北國家礦山公園、甘肅金昌國家礦山公園等一大批國家礦山公園，有效拉動了當地的旅游經濟。
切實保障和改善民生。努力破除城市內部二元結構，積極擴大就業，提升社會保障水平，完善基本公共服務，改善生產生活環境，促進社會和諧穩定，穩步提升城鎮化質量和水平，使資源開發和經濟發展成果惠及廣大人民群眾。主要措施包括：促進就業和再就業，加快棚戶區改造，加強社會保障和醫療衛生服務和營造安全和諧的生產生活環境。
解讀：促進社會公平正義、增進人民福祉是當前我國改革開放和社會主義現代化建設的出發點和落腳點，也是保障和改善民生的重要體現。《規劃》以民生為本、和諧發展作為指導資源型城市未來發展的基本原則，以解決好資源型城市人民群眾最關心最直接最現實的利益問題為突破口，謀民生之利，解民生之憂，創造性地提出利益分配共享機制，真正讓資源開發和經濟發展成果惠及廣大人民群眾。
事實上，近幾年來，國土資源部一直在著力構建利益分配共享機制，并實施了“和諧礦區”建設工作，目的就是讓資源所在地的居民切切實實享受到礦業開發帶來的實惠。這次，《規劃》再次進行明確，有利于促進資源型城市以人為核心的政績考核機制的建立和完善，為全國加快經濟發展方式轉變、促進科學發展積累經驗。
保障民生還體現在“居者有其屋”。近年來，國家加大了棚戶區的改造工作，還專門出臺了棚戶區改造實施意見，要求進一步加大棚戶區改造力度，徹底改善礦區職工的生產生活環境。《規劃》提出的“大力推進城市和國有工礦(煤礦)棚戶區以及林區棚戶區改造，加大政府投入，落實稅收、土地供給和金融等方面的配套支持政策，力爭到2015年基本完成資源型城市成片棚戶區改造任務”的要求，對資源型城市的居民來說，無疑是一個福音。
加強環境治理和生態保護。把生態文明建設放在突出地位，融入可持續發展工作全過程，堅持開發和保護相互促進，著力推進綠色發展、循環發展、低碳發展，切實解決生態環境問題，為資源型城市可持續發展提供支撐。主要措施包括：加強礦山地質環境恢復治理，強化重點污染物防治，大力推進節能減排和促進重點地區生態建設。
解讀：“既要金山銀山，又要綠水青山”，這在許多地方不再是簡單空洞的口號，而正在化為實實在在的行動。特別是黨的十八大首次明確生態文明建設，提出“五位一體”的發展總格局后，各地把生態文明建設更是擺在了重要位置。
實際上，國土資源部這些年來一直在積極推動生態文明建設，加強礦山地質環境恢復治理就是其中重要的一環。多年來，各級國土資源部門按照“誰破壞、誰治理”的原則，實施地質環境恢復治理保證金制度，加強對地質環境的恢復治理，并推出了一大批先進示范單位。但是，礦山地質環境恢復治理是一個系統工程，投入大，周期長，特別是對屬于歷史遺留或責任人已經滅失的地質結構復雜、危害嚴重、治理難度大的深部采空區等突出地質環境問題的治理，因資金缺口大，治理任務十分艱巨。《規劃》明確，將企業的生態環境恢復治理成本內部化，并對屬于歷史遺留或責任人已經滅失的地質環境治理給予重點支持，將從根本上解決礦山地質環境恢復治理資金不足的難題，對促進資源型城市科學發展、綠色發展將起到積極的推動作用。
強化重點污染物防治是促進生態文明建設不可或缺的關鍵一環。資源型城市產業結構單一，大多數企業屬“兩高一資”（高耗能、高污染和資源型）項目，減排壓力大。《規劃》明確，嚴格執行重點行業環境準入和排放標準，把主要污染物排放總量控制指標作為新建和改擴建項目審批的前置條件，將從源頭上控制此類項目的上馬。同時，資源型城市老礦區的煤矸石、粉煤灰、尾礦等大宗工業固體廢棄物，以及重金屬污染也不可小覷，嚴重破壞了當地的生態環境，有的甚至威脅到當地居民的生命財產安全。《規劃》要求，對其進行綜合治理，并明確了重金屬污染重點治理試點工程、尾礦庫污染綜合治理試點工程、矸石山污染綜合治理試點工程等一批綜合治理工程，對改善當地生態環境、促進資源型城市可持續發展具有示范帶動作用。
特別值得一提的是，《規劃》還明確提出了促進重點地區生態建設，統籌新疆、內蒙古、西藏、青海等資源富集且生態脆弱地區的資源開發與生態保護，走出一條在保護中發展、在發展中保護的可持續發展之路，這對正在實施的“西部大開發”戰略無疑提出了新的要求。關鍵在于，如何把《規劃》落到實處，避免再走過去“重發展輕生態”、“先開發后治理”的老路，使“西部大開發”在“五位一體”的格局中實現科學合理的開發。
