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2024年11月24日
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在各地推進城鎮化的過程中，由于主客觀原因的限制，一些涉及經濟、社會、資源、環境等各方面的問題相繼暴露出來，其中某些不良傾向尤其值得警惕，因為它們有可能使一項新政策、好政策變味走樣。從9月17日開始，讀者來信版連續推出10期“關注城鎮化中的不良傾向”系列報道，對近些年城鎮化中的種種不良傾向做了一次集中掃描與剖析。
在這10期報道中，我們以個案調查、讀者來信、學者觀點等形式，分別關注了農民“被城鎮化”的窘境、土地城鎮化快于人口城鎮化、城市規劃隨意性大、城鎮服務功能欠缺、大拆大建、房地產綁架城鎮化、古建筑古街區被毀嚴重等帶有傾向性的問題，并涉及農民就地城鎮化、如何做強做大縣城等話題，將讀者身邊的事例和群眾的感受真實地呈現出來，加以條分縷析，盡可能清晰地反映城鎮化中的普遍性問題。期望通過這樣的報道，讓人們特別是在城鎮化過程中起著主導作用的各級政府，能夠冷靜、理性地思考。
1．一些地方熱衷于土地城鎮化而非人的城鎮化，強征土地侵害農民利益，不少農民被迫“上樓”集中居住
城鎮是人的聚集地，是歷史發展到一定階段的產物。人類早期的城市是因“市”而“城”的。有了集市交易，人們才逐漸聚集到一起。工業化的發展加速了城鎮的發展，城鎮的發展又促生、帶動了服務業的發展。對于人類而言，城市具有其難以阻擋的魅力，思想的碰撞與交流、更多的就業與發展機會、良好的生活與教育環境、現代化的生活方式，誘使大量人群自發地向城市流動。這是城市發展的規律。
在我國，由于城鄉二元結構的長期存在以及城鄉間的巨大差距，農村剩余勞動力向城市轉移，近一二十年已成大趨勢，以致形成了2.6億農民工這樣一個龐大群體。按理說，城鎮化首先應解決的就是已經流向城鎮的這一龐大群體的安居樂業問題，讓這些農民工真正享受到市民待遇。但現實是，許多地方政府既沒將關注點放在這些人的城鎮化上，也未注重提升仍在務農農民的生活質量，而是將目光緊緊盯住農民手中的承包地及宅基地。由于城市規模的盲目擴張，建設用地日趨緊缺，緊俏的、增值效益巨大的農村土地自然就成了財政上捉襟見肘甚至債臺高筑的政府部門的垂涎之物。一些地方政府借城鎮化或新農村建設之名，強征農民承包地、宅基地，強迫農民“上樓”集中居住，大搞土地財政。大量“上樓”后的農民，工作難找，無所事事，征地補償款有的買房用光了，有剩余的也難以為繼，生活質量未升反降。《“四處冒煙”的樓房》、《被“農轉非”的農民》、《地沒了，姑媽閑得慌》、《失地農民長遠生計無保障》等來信，道出了農民“上樓”后的窘境。本報記者采寫的《六圈村村民的“城市夢”何處安放——北京市豐臺區花鄉六圈村失地農民生活現狀調查》，披露了為城鎮化作“貢獻”的村民做了城里人后的窘迫與困擾。
土地城鎮化的速度高于人口城鎮化的速度，地方政府嚴重依賴“土地財政”，這是我國城鎮化中顯而易見的問題。原因何在？中國社會科學院農村所社會問題研究中心主任于建嶸認為，權力驅動型城鎮化是重要原因。權力驅動型城鎮化要求政府支配大量的土地、資金、人才等資源。在地方財政實力總體較弱的情況下，地方政府難免走上嚴重依賴“土地財政”之路，通過擠用農業資源和掠奪農民來滿足城鎮化的資金需求。一些政府很大程度上將城鎮化當做經濟發展的一種手段，未走出片面追求GDP高增長的套路，高估了城鎮化的經濟和社會效應。
城鎮化是經濟、政治、科技與文化共同發展的結果。與其說城鎮化是經濟發展的原因，不如說是經濟發展的結果。在經濟結構和產業結構亟須轉型升級的當下，各地政府盲目追求城鎮化的速度和規模可能會產生重復建設和保護落后產能的客觀效果，貽誤產業結構轉型升級的良機。現實表明，違背農民的主觀意志而將城鎮化強加于他們身上，在不進行相關制度改革的前提下強調城鎮化，很可能加劇社會矛盾，對社會穩定造成不利影響。
2．城鎮化被房地產綁架，成了造城運動。歷史街區、古建筑快速消亡。“當政府只想著如何賣地收錢的時候，什么樣的經都會念歪，大拆大建也在所難免”
城鎮化的普遍趨勢是農民為了獲得更高收入、尋求更好的生存發展機會而向城鎮主動轉移，但在我國的一些地方卻由于政府靠行政權力驅動而形成了人為的造城運動。為短期內提高城鎮化率，加上對土地財政的嚴重依賴，一些地方政府走上了大拆大遷、大拆大建、大興土木的造城之路。近些年，建新區造新城、拆舊城造仿古城如同熱病般在不少地方傳染、蔓延。有統計數據顯示，有12個省會城市要建55個新城；144個地級城市要建200個新城；161個縣中67個要建新城。已公布規劃面積的96個新城，占地超過6000平方公里。全國還有不少于30個城市要斥巨資重建古城。最讓人痛心的是，許多“打造”，走的都是將古城“打”掉再“造”仿古城的路子，部分國家歷史文化名城岌岌可危，歷史文化街區頻頻告急。
今年3月，住房和城鄉建設部與國家文物局聯合下發通知，對山東聊城、河北邯鄲、湖北隨州、安徽壽縣、河南浚縣、湖南岳陽、廣西柳州、云南大理等8市縣，因保護工作不力，致使歷史文化名城和歷史文化遺產遭到嚴重破壞、名城歷史文化價值受到嚴重影響的情況進行了通報批評。據報道，自1982年首批國家歷史文化名城公布至今，全國共有119個城市得此殊榮。它們中有曾經的各朝都城，有歷史上的政治經濟重鎮，也有某些歷史大事件的發生地。按規定，至少擁有兩個歷史文化街區的城市才能申報國家歷史文化名城。但有專家表示，中國當下119個歷史文化名城中，有將近20個已沒有歷史文化街區，將近一半的歷史文化街區不合格。
與造城運動伴生的是房地產對城鎮化的綁架。在許多地方，房地產幾乎成了城鎮化的代名詞，城鎮化完全被蓋新樓、建新區取代。如，現有65萬人的貴陽市貴安新區，規劃10年內打造可容納400萬人的新城，幾乎相當于貴陽市市域現有總人口；年財政收入僅3000多萬元的呼和浩特市清水河縣，卻計劃斥資60多億元建新城，歷時10年最終以爛尾收場。人為造城運動的另一畸形產物便是“鬼城”頻現，內蒙古的鄂爾多斯[0.71% 資金 研報]康巴什新城便是典型。住宅空置率過高、樓房建設過度超過基礎設施和人口聚集速度，是這些城市的典型特征。
廣西藤縣讀者何杰鋒在來信中說，“當政府只想著如何賣地收錢的時候，什么樣的經都會念歪，大拆大建也在所難免。”
3．城鎮化重建設輕管理，中看不中用；大小城市及縣城間發展失衡，離農民最近的縣城失去縣域發展的龍頭作用
可持續發展被認為是20世紀以來最重要的概念之一。新型城鎮化重點就是要解決可持續發展問題。然而，在近些年的城鎮化熱潮中，可持續發展往往被一些地方置之度外，許多城市充斥著急功近利、好大喜功的味道。不顧現實需求，不看客觀條件，不搞可行性研究，一味追求大手筆，爭先恐后大施拳腳、大展宏圖，以致地方政府債臺高筑，建設發展難以為繼或半途而廢。一座座漂亮的新區、小區拔地而起，配套基礎設施及管理卻難以跟上，中看不中用，缺少吸引力、聚集力。有專家指出，“中國城鎮化進程中還存在水、電、氣、供熱、地下管網、三廢處理等基礎設施落后以及住房、社保、教育、醫療、交通、文化娛樂等公共服務滯后、城市資源環境嚴重超載等問題。”
此外，大中小城市的盲目無限度擴張，城市間、城鄉間的發展失衡，加之“市管縣”體制的制約，使得離農民最近的縣城逐漸失去“龍頭”作用。由于縣城的產業集聚力差、對農村剩余勞動力的吸附力弱，大多數外出打工的農民越過縣城奔向更具吸引力的城市，結果造成大城市人滿為患，城市病日趨嚴重，小城鎮包括縣城發展緩慢，鄉村更是發展乏力。
城鎮是增長的發動機。這個發動機要靠市場之手和政府之手共同啟動，而不能僅靠政府行政權力之手的強推獨撐。城鎮發展有其內在規律，實踐證明，違反這種規律就可能走偏，就會付出代價。對一個擁有占世界近1/5的人口、區域發展極不平衡的發展中國家之城鎮化的復雜性與艱巨性，必須保持清醒的認識。能否重視并糾正城鎮化中的不良傾向，讓中國在新的歷史節點上沿著科學發展的道路前行，事關全面建成小康社會和國家現代化建設的順利推進。
