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2024年11月24日
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城市化網訊 中國國際城市化發展戰略研究委員會專家委員、北京科技大學經濟管理學院教授趙曉日前撰文談稅制改革的兩個新動向：第一個新動向是“結構性減稅”的內涵變化；第二個新動向是稅收法定原則被納入軌道。
以下文字為趙曉的署名文章《稅制改革的兩個新動向》——
全面減稅早已是市場對十八屆三中全會的美好預期，而“穩定稅負”的新提法與此期望無疑有差距。減稅和減支是硬幣的兩面，如今中央要“穩定稅負”，說明政府從總量上削減財政支出的意愿并不強。
十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（下稱《決定》）中，將“完善稅收制度”作為單獨條目列出，并以233字的篇幅進行專門闡述。這樣的做法，在過去歷屆三中全會通過的決定文件中都是沒有的。十四屆三中全會通過的《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，提出了建立分稅制，在稅制改革方面具有重大轉折點意義，但在該文件中，稅制改革只是與財政體制改革合并在一個條目中加以論述。由此，足見稅制改革在未來幾年中國經濟改革中的重要地位。
在233字的闡述中，共列舉了10條稅制改革的具體舉措。如：推進增值稅改革、調整消費稅征收范圍、加快資源稅改革等。粗看起來，這些提法好像只是對以前一直熱議的或正在進行的一些改革的總結和歸納，并沒有多大新意。但如果拉長觀察周期，將此次《決定》中有關稅制改革的表述與我國一直以來的稅制改革實踐進行對比，則會發現，我國的稅制改革已經出現了兩個新動向。
第一個新動向：“結構性減稅”的內涵變化
《決定》中把“穩定稅負”作為未來我國“建立現代財政制度，發揮中央和地方兩個積極性”的改革要點，這無疑是一個市場意料之外的新提法、新思路。何為“穩定稅負”？我們該如何理解？這需要再說說近些年來我們一直倡導的“結構性減稅”政策。
從2004年開始，“減稅”一直是我國稅制改革的努力方向，特別是在2008年12月召開的中央經濟工作會議上首次提出了“結構性減稅”一詞。“結構性減稅”被視為在應對世界經濟危機的大背景下，我國優化稅制結構、服務于經濟增長和經濟發展方式轉變的新戰略。
什么是“結構性減稅”？大家一致認可的內涵大致包括兩方面。一是有“減”有“增”，在稅制結構上要進行適當調整。大方向是：提高直接稅比重，降低間接稅比重；創新集約型的經濟行為要減稅，而粗放資源消耗型的經濟行為要增稅。二是有“減”有“增”，落腳點在“減”，這是“結構性減稅”政策的精髓，意在從總量上削減實際稅負水平。換句話說，“結構性減稅”有別于稅負水平維持不變的有增有減的稅制結構性調整，其追求的目標應該是納稅人實質稅負水平的適當下降。總之，雖然“結構性減稅”不同于“全面減稅”，但其核心思想應該還是減稅，只是減稅規模大小不同而已。
那么，怎么看“穩定稅負”呢？從字面上看，“穩定稅負”就是政府不給企業和老百姓加稅，但也不會減稅，從宏觀上看，就是維持現有的宏觀稅負不變，既不提高也不降低。道理很淺顯，但這顯然與我們一直說的“結構性減稅”大方向有出入。再看《決定》全文，發現此次對“結構性減稅”只字未提，其背后的蘊義就是中國的稅制改革方向確實發生了轉變。
學界和市場一直認為，全面減稅既符合充分利用稅收政策調整我國經濟結構的政策目的，也符合英國經濟學家凱恩斯的需求刺激理論，即經濟繁榮時多征稅，經濟衰退時少征稅。故而，全面減稅理應是今后一段時期促進中國經濟企穩回升的有效手段。在中國經濟復蘇乏力的大背景下，全面減稅早已是市場對十八屆三中全會的美好預期，而“穩定稅負”的新提法與此期望無疑有差距。減稅和減支是硬幣的兩面，如今中央要“穩定稅負”，說明政府從總量上削減財政支出的意愿并不強。由此看來，從今往后，我們需要對“結構性減稅”政策的真實內涵重新進行詮釋。即：以前提的“結構性減稅”意在減稅，而今后提的“結構性減稅”意在不讓稅負上升過快，以及重點進行稅制結構上的調整。
結合10條具體稅制改革舉措來看，今后減稅的方向在于：一是繼續推進“營業稅改增值稅”，以減少服務業的重復征稅，每年的減稅額大致在1000億元左右，這一工作全部完成后，再適當簡化并調低增值稅稅率；二是逐步建立綜合與分類相結合的個人所得稅制，降低中低收入家庭的實際稅負。今后的增稅方向在于：消費稅征收范圍擴大，適時征收房地產稅，提高資源稅稅率，開征環境保護稅，清理各種稅收優惠政策。這一稅制改革方向的轉變，對企業主的現實意義在于：在經濟形勢異常復雜而困難的當下，不能再傻傻等待“全面減稅”甘霖的澆灌，而是要有“過苦日子”的準備，更要有“潛心修煉內功”的打算。
第二個新動向：稅收法定原則被納入軌道
稅收法定原則起源于中世紀時期的英國，是指由立法者決定全部稅收問題(包括稅種、稅收要素和征稅程序的設定)的稅法基本原則，即如果沒有相應法律作前提，那么國家不能征稅，公民也沒有納稅的義務。但是，在稅制法典化方面，我國的確一直做得不太好。在我國18個稅種中，只有3個通過人大立法。這3個稅種是個人所得稅、企業所得稅和車船稅。其他15個稅種，包括增值稅、營業稅、消費稅等主要稅種，都是依據國務院制定的條例開征的。
當初這么做的主要考慮是，中國正處于加速改革期，以條例的形式征稅，有利于“邊干邊改”，待條件成熟、稅制穩定后，再以立法形式確認。但是，征稅畢竟是政府利用公共權力對公民財產權的一種強制性剝奪，加之公眾對不斷增加的稅負已經開始表示不滿，所以近些年來輿論對于人大收回稅收立法權的呼吁一直不斷。此次《決定》將財稅體制改革上升到“國家治理”的高度，提出“必須完善立法”、“加快房地產稅立法”、“稅收優惠政策統一由專門稅收法律法規規定”等，顯然是回應了公眾對征稅合法性、公平性的訴求。
重新強調“稅收法定”，對下一步的稅制改革會產生哪些影響呢？筆者以為，大致可以做出如下三個判斷：
第一，房產稅改革進程會放緩。自2011年起，上海和重慶開始對個人住房征收房產稅，隨后杭州、深圳等城市也陸續傳出要開征房產稅的消息，但最后都不了了之。躊躇不前的原因是，大家對房產稅開征的目的、法理基礎、法律依據和實施的可行性爭議較大。但自2012年下半年開始的新一輪房價跳漲，讓“擱置爭議，先試再改”的房產稅改革思路逐漸占據上風，筆者在今年5月也曾專門撰寫《房產稅政策或將加速出臺》一文，預測房產稅試點或許會很快擴圍。現在看來，這種預測肯定落空了。《決定》指出，“加快房地產稅立法并適時推進改革”，這里的意思是，先立法再開征。雖然開征房地產稅的大方向已明確， 但“適時”到底是何時，顯然是個誰也說不清楚的未知數。
第二，前期熱議的資本利得稅、遺產稅在2020年前不會提上議程。9月份，坊間曾傳言說征收遺產稅已經被寫入十八屆三中全會文件草稿，而且有很多專家出來闡述其開征的必要性。但事實是，《決定》對此只字未提。筆者估計，一是這與中央“穩定稅負”的大方向相悖，二是這與“稅收法定”的原則不符，立法還八字沒一撇，開征當然就更無從談起。
第三，各類地方性質的稅收優惠政策將會被逐步清理。在今年6月審計署發布的2012年度審計報告中不難看到，“有的地方政府違規出臺招商引資優惠政策或用財政資金補貼競爭性企業，18個省至2012年底仍在執行的自定財稅優惠文件有760多份，近兩年違規向企業減免或返還稅費371.31億元”，而且有些地方還是“屢審屢犯”。為什么？就是因為在稅收制度缺乏法定原則的情形下，地方政府出于招商引資的考慮而濫用稅收優惠政策。因此，《決定》中明確指出：“按照統一稅制、公平稅負、促進公平競爭的原則，加強對稅收優惠特別是區域稅收優惠政策的規范管理。”
說到此，筆者想起前段時期媒體上關于上海自貿區稅收優惠政策的報道。依據國際經驗，國際自由貿易園區普遍采用具有競爭力的特殊稅收優惠，比如實施比區域外更低的稅率，或在重點領域實施更加優惠的稅率。但一度流傳的“上海自貿區內符合條件的企業，企業所得稅稅率由原來的25%下降到15%”的說法，只停留于傳言層面，最終沒有實行，自貿區內的企業仍和自貿區外企業一樣，要按25%的稅率上繳所得稅。如果明白了上述“穩定稅負”和“稅收法定”的新轉變，相信我們對相關的報道就會有更好的理解了。
