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2024年11月24日
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三中全會《決定》對“城鎮化”的表述凸顯出發展思路的重大轉變。過去“高速度、低效益”、“重投資、輕服務”、“大政府、小市場”的發展模式已經難以為繼，必須改變以“政府主導、需求管理為導向”的城鎮化發展模式。
三中全會決議方案的城鎮化表述表明，未來城鎮化改革旨在扭轉三個失衡：一，扭轉農村反哺城市、農民反哺市民、農業反哺工業的二元結構失衡，促進城鄉一體化發展、城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置；二，扭轉只注重刺激需求、不注重擴大供給的失衡，改變行政手段主導下的“過度土地城鎮化”，以強有力的產業鏈為支撐，實現郊區、郊縣和鄰近區域之間的合理分工，逐步消除城鄉之間的界限和發展落差；三，扭轉只注重大城市而忽視中小城市的失衡，形成良性互動的多層次城鎮體系，一方面可以找到診治“大城市病”、“大城市周邊貧困帶”的藥方，另一方面使眾多中小城市真正成為城鎮化進程的依托。
三中全會《決定》全文出爐，帶有全局性意義的改革在我們面前清晰地展開，財政體制改革、金融體制改革、國企改革、開放型經濟體制改革等等，思想亮點頻頻。其中對“城鎮化”的表述字里行間已經凸顯出城鎮化發展思路的重大轉變。
中國新型城鎮化關鍵不在于“快”，而在于“好”。回顧中國城鎮化歷程，支撐中國城鎮化進程的主要是工業化，但工業化之所以能如此迅猛推進，一是靠中國大量廉價勞動力的優勢，二是靠政府主導的大規模固定資產投資，三是靠土地財政和房地產驅動。然而，隨著人口老齡化以及投資驅動型增長模式的改變，這兩大因素在未來都會發生較大變化，這意味著過去“高速度、低效益”、“重投資、輕服務”、“大政府、小市場”的城鎮化發展模式已經難以為繼。必須改變以“政府主導、需求管理為導向”的城鎮化發展模式，將經濟轉型升級與制度創新結合起來，創新和完善城鎮化健康發展體制。
從發展的總體思路上看，未來中國新型城鎮化要通過新制度供給盤活勞動、土地、資本、技術四大供給要素，推動整體要素升級和高質量的城鎮化。
三中全會決議方案的城鎮化表述表明，未來城鎮化改革旨在扭轉三個失衡：
一是扭轉過去只注重城市不注重農村的失衡局面。新型城鎮化不是將農村變為城市，而是要建立城鄉公平公正平等的模式。城市的空間擴展是單向的、粗放的，對農村實施的是“侵入”式的“空間并購”，實踐證明，這種發展方式是不可持續的。公共服務資源不能只集中在大城市，要為中小城市和農村提供相等的服務水平，改變過去農村反哺城市、農民反哺市民、農業反哺工業的二元結構失衡的格局，促進城鄉一體化健康可持續發展。
二是扭轉過去只注重刺激需求、不注重擴大供給的失衡局面。城鎮化根本作用不在于擴大內需，而是在此進程中，通過產業集聚核心的產業分工所帶來的規模經濟效益，以及城市分工協作帶來要素集聚效率的提高。新型城鎮化必須依靠強有力的產業為支撐，只有產業發展形成合理的空間布局，聚合成具有競爭力的產業鏈，才能促進城市要素資源集聚，實現郊區、郊縣和鄰近區域之間的合理分工，逐步消除城鄉之間的界限和發展落差。這是新供給框架下推動城鎮化發展的立足點，也是實現城鎮化“創新驅動”的必經之路。
三是扭轉過去只注重大城市而忽視中小城市的失衡局面。目前在我國661個城市中，50萬人口以下的中小城市就有533個，占全國城市的80.6%，中小城市人口占全國人口的59%。中小城市不僅數量多，而且分布也比較均勻。推動中小城市發展，由此產生的就業崗位對單個城市來說雖然有限，但眾多的中小城市共同產生作用，可有效解決就業難題，未來中小城市有巨大的發展空間。三中全會新方案的主要思路是以大城市為依托，以中小城市為重點，逐步形成輻射作用大的城市群，促進大中小城市和小城鎮協調發展，著力推進這一失衡局面的解決。
基于以上這三個失衡的扭轉，未來中國的新型城鎮化發展之路必須實現三個互動：
一是形成城市與農村的良性互動。城鎮化改革的核心內容是要素市場化改革。要素的粗放使用必將導致生產效率低下，生產要素完整產權的保護和尊重，是要素進入市場并獲得高效配置和相應經濟效率的充要條件。比如三中全會賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能，推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，是為了盤活要素，提高資本收益，使農民獲益，并進一步推動要素生產力升級。通過城市、工業的高級生產要素，盤活農村、農業低級生產要素，再次聚集農村改革的勢能和動力，促進城鄉一體化發展、城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置。目前，農村資源開發利用程度低于城市，因而擁有更多具有較高回報率的投資機會。城鄉之間在信息、資本、人才密度方面存在著巨大的落差，一旦打開閘門，就會形成“瀑布效應”。
二是形成城鎮化和產業化、工業化的良性互動。高度依賴土地財政和房地產的城鎮化發展模式加大了要素成本和產業發展成本。事實上，單純依賴行政主導，忽視市場機制作用，容易導致地方領導片面追求表面政績，助長粗放型城鎮發展和經濟增長，使本該由產業發展推動的城鎮化，變成行政手段主導下的“過度土地城鎮化”。因此，未來必須充分發揮市場配置資源的決定性作用，以現代產業功能區為依托，加快構建以戰略性新興產業、現代制造業、現代服務業和現代都市農業等為主導的產業發展，延長城市產業鏈。
三是形成大城市與中小城市、小城鎮的良性互動，形成多層次城鎮體系。在未來的新型城鎮化和城市群體系塑造中，大城市與中小城市應該依據人力資本稟賦和產業鏈確定不同的產業分工。一方面，以大城市群為依托，中小城市合理分工，不僅可以找到診治“大城市病”、“大城市周邊貧困帶”的藥方，也有助于促進區域產業的合理布局，推動城市群的產業發展。另一方面，進一步開放中小城戶籍管理，并在醫療衛生保障和教育條件等方面進行一系列改革創新，加強中小城市及其城鎮居民的保障體系，才可能提高中小城市及其城鎮居住的吸引力，使其真正成為城鎮化進程的依托。
張茉楠(中國國際經濟交流中心副研究員)
高速度低效益、重投資輕服務、農村反哺城市的城鎮化發展模式已經難以為繼，三中全會《決定》凸顯出城鎮化發展思路的重大轉變。
