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2024年11月24日
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生態制度化
《決定》提出，“建設生態文明，必須建立系統完整的生態文明制度體系，實行最嚴格的源頭保護制度、損害賠償制度、責任追究制度，完善環境治理和生態修復制度，用制度保護生態環境。”專家認為，建立系統完整的生態文明制度體系，用制度保護生態環境，是實現美麗中國愿景的必經途徑。
繼十八大首次提出“生態文明”這一概念后，此次三中全會又為外界描繪了一幅如何實現生態文明建設的宏大藍圖。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，“建設生態文明，必須建立系統完整的生態文明制度體系，實行最嚴格的源頭保護制度、損害賠償制度、責任追究制度，完善環境治理和生態修復制度，用制度保護生態環境。”
對此，專家認為，建立系統完整的生態文明制度體系，用制度保護生態環境，是實現美麗中國愿景的必經途徑。《決定》中對市場作用和產權制度的強調，對生態紅線劃定和生態補償的明確都是生態文明建設看點。
健全產權制度明確責任人
產權明晰無疑是生態文明建設中最大的看點。全國工商聯環境商會秘書長駱建華說，健全產權制度這一提法很好，有了產權就是明確了主體，也就相應的有了責任人，這樣“打板才有地方”。
《決定》提出，要健全自然資源資產產權制度和用途管制制度。對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態空間進行統一確權登記，形成歸屬清晰、權責明確、監管有效的自然資源資產產權制度。
習近平總書記在為《決定》作的說明指出，我國生態環境保護中存在的一些突出問題，一定程度上與體制不健全有關，原因之一是全民所有自然資源資產的所有權人不到位，所有權人權益不落實。針對這一問題，三中全會決定提出健全國家自然資源資產管理體制的要求。
總思路是，按照所有者和管理者分開和一件事由一個部門管理的原則，落實全民所有自然資源資產所有權，建立統一行使全民所有自然資源資產所有權人職責的體制。
環保部環境與經濟政策研究中心主任夏光說，健全自然資源資產的產權制度，正是為了使自然資源具有明確的“主人”，由其獲得使用這些資源的利益，同時也承擔起保護資源的責任。
事實上，近年來大型公共資源的產權制度改革已在推進。例如主要污染物總量控制和減排，就是大氣和水體等容納凈化污染物的能力這種特殊自然資源，被政府這個主體所有并分配給排污企業有限額地使用，改變了原來大氣和水體作為“無主”資源被過度利用的局面。
駱建華說，有了明確的產權，才能產生價格，以更好地發揮市場作用。這和此次三中全會對市場作用的重視是一脈相承的。
與產權明晰相關的是自然資源用途管制制度。這是國家出于公共利益，使用國家權力，超越產權規定對自然資源進行管理的制度。
夏光說，健全自然資源用途管制制度意味著，有些自然資源雖然屬于某些主體，但其不能隨意使用，必須服從國家規定，例如耕地紅線制度等。自然保護區也應納入用途管制制度，因為不管自然保護區歸誰管理，國家法規規定都不能在核心區內進行開發和建設活動。
劃定生態保護紅線
《決定》提到，要劃定生態保護紅線。堅定不移實施主體功能區制度，建立國土空間開發保護制度，嚴格按照主體功能區定位推動發展，建立國家公園體制。建立資源環境承載能力監測預警機制，對水土資源、環境容量和海洋資源超載區域實行限制性措施。對限制開發區域和生態脆弱的國家扶貧開發工作重點縣取消地區生產總值考核。
生態紅線是指最基本的生態環境保護要求，是維護一定生態環境質量所必須堅持的防護底線，一般包括特定地理區域紅線、自然資源使用上限、污染物排放總量上限三種形式。
據介紹，我國生態資源豐富，但長期的不合理開發導致生態環境破壞嚴重、野生動植物種類和數量急劇下降、生態安全形勢十分嚴峻。因此，當前迫切需要劃定生態紅線，對區域內地區限制開發、重點保護。
專家稱，劃定生態紅線的意義在于為重要生態服務保護、人居環境保障和生物多樣性保育。因此，通過劃定生態紅線，可以進一步優化生態安全格局，增強我國經濟社會可持續發展生態支持能力，保障國家安全。
記者了解到，劃定生態保護紅線的工作已經在推進中。目前，環保部正在進一步深化內蒙古 、江西、廣西 、湖北四個省份的試點工作，組織各試點地區開展生態紅線邊界勘定和現場調查，形成高精度生態紅線分布圖，將生態紅線落到實地。
下一步，環保部將在試點工作基礎上，聯合相關部委全面開展生態紅線劃定工作，力爭在2014年完成全國生態紅線劃定技術工作，出臺國家生態紅線管控的政策措施和生態紅線管理法規。
完善生態補償制度
實現生態補償制度也是此次三中全會中的一個重要提法。《決定》明確，堅持誰受益、誰補償原則，完善對重點生態功能區的生態補償機制，推動地區間建立橫向生態補償制度。
近年來，我國一直積極探索生態補償機制建設，在森林、草原、濕地、流域和水資源、礦產資源開發、海洋以及重點生態功能區等領域取得積極進展和初步成效，生態補償機制建設邁出重要步伐。
不過，總體來看，我國的生態補償機制還沒有根本確立，誰開發誰保護、誰受益誰補償的利益調節格局還沒有真正形成。最大的問題是生態補償方面的政策法規建設滯后。
駱建華說，雖然生態補償機制已經展開，但是在實行過程中，由于補償范圍、受益對象、權責劃定等不清晰，存在操作難題。
記者從相關渠道了解到，下一步工作的重點是加快出臺生態補償政策法規。相關部門正在加快研究起草《生態補償條例》，明確生態補償的基本原則、主要領域、補償范圍、補償對象、資金來源、補償標準、相關利益主體的權利義務、考核評估辦法、責任追究等。
另據專家介紹，在政策法規完備的基礎上，未來我國將探索多元化生態補償方式。搭建協商平臺，引導和鼓勵開發地區、受益地區與生態保護地區、流域上游與下游通過自愿協商建立橫向補償關系，采取資金補助、對口協作、產業轉移、人才培訓、共建園區等方式實施橫向生態補償。
強調市場力量
使市場在資源配置中起決定性作用是這次三中全會提出的一個重大理論觀點。貫穿于《決定》中的對市場作用的強調，也同樣體現在生態文明制度建設中。
“強調市場的作用，這個非常重要。”駱建華說，過去我們更多的管理辦法是采用行政手段，環境術語叫做“命令控制”，遇到排放污染就采用罰款或者關掉這樣的行政措施，而現在則強調更多使用基于市場的辦法。
在他看來，行政命令很難管住企業，也帶來了很多尋租空間；如果想要管住的話，行政成本又會大幅提高。從國內外經驗看，市場化的手段則往往很有效。拿二氧化硫治理來看，中國在采取脫硫電價后，很多企業上了脫硫措施，這樣的治理效果是很好的，這也是環境治理和生態文明建設的方向。
《決定》中也提到了不少市場化的手段，包括要發展環保市場，推行節能量、碳排放權、排污權、水權交易制度，建立吸引社會資本投入生態環境保護的市場化機制，推行環境污染第三方治理。
碳排放權、排污權等交易制度是西方國家在探索環境問題市場化解決機制的過程中確立的一項法律制度。專家對記者說，作為一項政府社會管理的改革，國內這些交易試點應該更加大膽、勇敢地推進，使其實實在在地進入資源權益的市場化運營。
中國人民大學環境經濟與管理系副主任龐軍對記者說，中國在市場化推進過程中，資源環境的市場化存在不徹底的問題。用市場化的手段推進生態文明建設和環境保護是必須措施，不過很難一蹴而就。未來在資源價格改革、綠色稅收制度建設方面也需要有更大的步伐和動作。
