城中村：賦權(quán)還是強(qiáng)拆？
時(shí)間：2013-11-18 13:01:45
來(lái)源：城市化雜志 作者：唐黎明
縱觀(guān)各地的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，城中村是中國(guó)城市化發(fā)展的伴生產(chǎn)物，幾乎每個(gè)地方政府，都會(huì)把城中村和棚戶(hù)區(qū)改造當(dāng)做一項(xiàng)重要的政績(jī)工程。不可避免地會(huì)把城中村看做影響城市面貌的毒瘤，欲除之而后快。然而，在城市研究學(xué)者的眼里，城中村具有頑強(qiáng)的生命力，為那些來(lái)城市奮斗打拼的人們提供了落腳的地方；城中村也是未來(lái)城市繁榮的必經(jīng)之地，是繁衍新興的中產(chǎn)階層的落腳之處。
遺憾的是，在中國(guó)，許多地方官員還沒(méi)有意識(shí)到城中村的生命力，及其自然發(fā)展對(duì)于城市未來(lái)的重要性。
經(jīng)過(guò)簡(jiǎn)單的比較，我們就會(huì)發(fā)現(xiàn)城中村具有一些共性：一是多位于城市邊緣地帶或城郊結(jié)合部；二是這里多數(shù)基礎(chǔ)設(shè)施匱乏，城市環(huán)境較差；三是土地和房屋的產(chǎn)權(quán)大多屬于村集體；四是私搭亂建嚴(yán)重，城市建筑形態(tài)丑陋等等特征。
實(shí)際上，“城中村”的存在，最大的因素來(lái)源于我國(guó)的土地所有制。如果沒(méi)有集體用地和國(guó)有建設(shè)用地的區(qū)分，可能“城中村”的存在也就沒(méi)有任何依據(jù)。
按照中國(guó)的土地管理規(guī)定，形成開(kāi)發(fā)性的建設(shè)用地，必須由縣級(jí)以上的政府將農(nóng)村集體土地征為國(guó)有，轉(zhuǎn)換性質(zhì)，才能將土地進(jìn)入一級(jí)市場(chǎng)開(kāi)發(fā)。
可是，當(dāng)城市擴(kuò)展到城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)村時(shí)，由于擔(dān)心拆遷成本的問(wèn)題，開(kāi)發(fā)商會(huì)繞過(guò)一些農(nóng)村集體建設(shè)用地，在周邊尋求低成本的發(fā)展。這些無(wú)意中保留下來(lái)的集體用地，已經(jīng)有小城鎮(zhèn)的空間形態(tài)和生活方式，性質(zhì)上卻屬于集體產(chǎn)權(quán)。
保留下的村莊，可能是被城市規(guī)劃和開(kāi)發(fā)商遺忘的角落，受市場(chǎng)的驅(qū)動(dòng)，城中村會(huì)在城市開(kāi)發(fā)的夾縫中尋找到自己的生機(jī)。村集體可以自己在建設(shè)用地上辦企業(yè)，蓋廠(chǎng)房或其他經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所，農(nóng)民可以加高自己的住房向外來(lái)人口出租住房，或者是自己開(kāi)店鋪。久而久之，村民和村集體雖然沒(méi)有拆遷補(bǔ)償?shù)目铐?xiàng)，卻通過(guò)租金的收入，分享著城市化的紅利。
“城中村”因?yàn)榧婢叱鞘泻袜l(xiāng)村兩種特性，呈現(xiàn)出復(fù)雜的利益格局。一方面位于城市邊緣，當(dāng)?shù)氐纳罘绞胶褪杖雭?lái)源完全城市化，脫離了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村，另一方面建筑形態(tài)、建筑標(biāo)準(zhǔn)和基礎(chǔ)設(shè)施的供給仍然是“村莊”的水平。某種程度而言，城中村是當(dāng)?shù)剞r(nóng)民和地方政府博弈的產(chǎn)物。
實(shí)際上，城中村的建設(shè)是違法或者違規(guī)的，農(nóng)民在膽戰(zhàn)心驚的狀態(tài)中不敢高標(biāo)準(zhǔn)地投入，因?yàn)檠a(bǔ)償只是按面積，而不是按質(zhì)量，何況是政府認(rèn)定的非法建筑。這就導(dǎo)致農(nóng)民的建筑和出租等經(jīng)營(yíng)只是短期行為，只要達(dá)到了增加補(bǔ)償面積的目的，沒(méi)有必要再提高質(zhì)量要求。這些短平快修建起來(lái)的房屋建筑，基本只面向低收入的外來(lái)流動(dòng)人口，他們難以承擔(dān)高標(biāo)準(zhǔn)的建筑和經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所的租金，失去了這些主要客戶(hù)，農(nóng)民的收入會(huì)有較大的影響，所以也影響到農(nóng)民投入改造標(biāo)準(zhǔn)的積極性。
城中村的基礎(chǔ)設(shè)施，并沒(méi)有大市政的配套支援，由于基礎(chǔ)設(shè)施不完善，使得“城中村”的環(huán)境臟亂差，更顯得像是農(nóng)村。從投資上看，房屋和土地的產(chǎn)權(quán)匱乏，房屋和土地都不能作為貸款抵押，因此沒(méi)有外來(lái)投資者愿意涉足此地，農(nóng)民也缺少貸款來(lái)改善住房和基礎(chǔ)設(shè)施條件……在許多因素的綜合作用下，“城中村”也在城市開(kāi)發(fā)和擴(kuò)張的大趨勢(shì)中，成為了另類(lèi)。時(shí)間拖得越久，越成為城市管理者心目中的“老大難”。
那么，對(duì)于城中村的存在，是賦予更多的權(quán)利或發(fā)展機(jī)會(huì)？還是不顧一切的強(qiáng)制拆遷呢？似乎成為了地方政府的兩難選擇。
強(qiáng)制拆遷，可能引起上訪(fǎng)和群體性事件，影響社會(huì)穩(wěn)定，這可能是許多地方政府不愿意看到的。如果轉(zhuǎn)換思維，把城市看做一個(gè)有生命力的有機(jī)系統(tǒng)，給予城中村更多的權(quán)利，保持其原有的生命力，會(huì)給當(dāng)?shù)貛?lái)更多的發(fā)展機(jī)遇。
一是讓農(nóng)民分享土地的紅利。很難想象，北京的城市名片之一后海酒吧街，就是城中村變遷的偶然結(jié)果。北京的什剎海周?chē)瓉?lái)也是北京貧民比較集中的地方，因?yàn)橐?guī)劃控制樓房高度，改造的成本太大，沒(méi)有開(kāi)發(fā)商愿意涉足這個(gè)地方。“非典”時(shí)期，一些人看中了這些地方人流較多，可以開(kāi)酒吧，獲得高額收入。這些有經(jīng)濟(jì)頭腦的投資者，就與原來(lái)的房屋所有者、貧民階層進(jìn)行談判。要么給予較高的補(bǔ)償，要么分享酒吧街的股份，結(jié)果是原來(lái)的房主高高興興地拿著補(bǔ)償或者股份搬走了，而新來(lái)的經(jīng)營(yíng)者也搞到了一塊“風(fēng)水寶地”。最終的結(jié)果是，什剎海從一個(gè)夜生活十分寂寞的地方變成了北京夜生活的新景觀(guān)，這就是讓農(nóng)民分享更多土地紅利共同發(fā)展的結(jié)果。
二是保持和提升城中村的原有生命力——低成本。一般而言，城中村比起周邊地區(qū)而言，房?jī)r(jià)和地價(jià)通常較便宜，這可能就是區(qū)域發(fā)展的生命力。
筆者曾到福建中部沿海某市調(diào)研，當(dāng)?shù)赜幸粭l在全世界都聞名的電子一條街，就是低成本發(fā)展繁榮起來(lái)的區(qū)域。此處的電子一條街前身是村集體修建的農(nóng)民新區(qū)，上面是住宅下面是商鋪的小棟樓房，因?yàn)榇迕裣语L(fēng)水不好拒絕入駐。村集體為了聚集人氣帶動(dòng)發(fā)展，免了一年商鋪?zhàn)饨穑迷S多大學(xué)生和創(chuàng)業(yè)者前來(lái)，一時(shí)熱鬧非凡，發(fā)展成為面向全球貿(mào)易的電子商務(wù)一條街。漸漸地，當(dāng)?shù)卣@得的不僅是租金，還有源源不斷的財(cái)稅收入。
因此，城中村的發(fā)展，并非只有大拆大建華山一條道，只要因勢(shì)利導(dǎo)，讓農(nóng)民參與其中，保持和提升區(qū)域原本的生命力，城中村的開(kāi)發(fā)建設(shè)，是自然而然水到渠成的事。
