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2024年11月24日
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透視城鎮(zhèn)化的新機會
訪中國區(qū)域經(jīng)濟學會副理事長陳耀、國際金融論壇城鎮(zhèn)化研究中心主任易鵬
張家振
《中國經(jīng)營報》：從本次十八屆三中全會公報內(nèi)容來看，你認為有無亮點？和目前所處的改革階段有何關(guān)系？
陳耀：總體上說，最大的亮點體現(xiàn)在兩個方面，一個是對政府和市場的關(guān)系有了更明確的界定。之前的表述一直是市場在要素配置中起基礎(chǔ)性作用，本屆三中全會公報表述為使市場在資源配置中起決定性作用。這就更加明確了資源要素的配置由市場決定，讓市場的作用回歸到了社會主義市場經(jīng)濟中的應有地位。
另一個亮點就是改革的方法得到進一步明確。之前一直講摸著石頭過河，但現(xiàn)在改革進入深水區(qū)，需要有長遠的打算和相應的頂層設(shè)計，改革方法的原則確定為頂層設(shè)計和基層改革實驗相結(jié)合。未來局部的改革實驗還會有更多，在改革過程中局部地區(qū)形成的改革實踐經(jīng)驗向全國推廣。
《中國經(jīng)營報》：公報提出，在城鄉(xiāng)發(fā)展一體化方面，要健全國土空間開發(fā)、資源節(jié)約利用、生態(tài)環(huán)境保護的體制機制；形成建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展機制。這對未來城鎮(zhèn)化發(fā)展提出了哪些新的要求？對城鎮(zhèn)化發(fā)展來說意味著哪些發(fā)展機遇？
陳耀：從公報的表述來看，對城鄉(xiāng)一體化發(fā)展多處提及。特別是對于形成統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)土地市場，健全國土空間開發(fā)，賦予農(nóng)民更多的財產(chǎn)權(quán)利的內(nèi)容表明，土地制度的改革大方向得以明確：城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場逐步走向統(tǒng)一。
農(nóng)村集體土地和城市建設(shè)用地市場統(tǒng)一，同地同價可能會提上議程，這對加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)會有更大的推動，盡管具體怎么操作還需探索，但總體方向已經(jīng)得到明確。
目前，城市建設(shè)用地空間很有限，將農(nóng)村一些可供建設(shè)的土地納入到城市土地開發(fā)市場，一方面可以增加土地供應量，緩解城市發(fā)展用地矛盾；另一方面，可以讓農(nóng)民獲得更多的財產(chǎn)權(quán)利，讓土地增值收益權(quán)與農(nóng)民共享，平等地參與到改革發(fā)展的成果中來。加大土地供應，也可能會平抑地價，對房地產(chǎn)市場走向平穩(wěn)健康發(fā)展起到積極作用。
易鵬：在未來城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中會更加突出以市場為主導，政府扮演的角色更多的會體現(xiàn)為引導。
另一方面，這次公報也重點提到了，要通過制度層面的突破，推動公平正義的建設(shè)，尤其要通過戶籍、土地等方面的制度改革，解決農(nóng)民工如何轉(zhuǎn)化為城市市民的問題，讓其真正享受到均等化的公共服務(wù)，以提升其收入和消費水平，從而把城鎮(zhèn)化進程中的最大內(nèi)需潛力變成真正的內(nèi)需。
還有一點就是要推動地方政府財權(quán)與事權(quán)的再平衡。中央政府和地方政府在城鎮(zhèn)化進程中，需要建立社會保障體制，為全體居民提供均等化的服務(wù)，事實上很多工作都需要地方政府去完成。這就可能需要在全國層面把財政、稅收資源重新做一個整合再分配，這一項工作的推動就需要建立現(xiàn)代財政制度，事權(quán)和支出責任相適應的制度來具體推動。
《中國經(jīng)營報》：公報提出，以開放促改革，要放寬投資準入，加快自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)，擴大內(nèi)陸沿邊開放。你覺得未來一段時間內(nèi)，有無可能會有新的自貿(mào)區(qū)獲批？促進內(nèi)陸沿邊開放，會有哪些區(qū)域在城市群和城鎮(zhèn)化方面擴大開放？
陳耀：上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)是當前改革進程中的重大試驗田。從目前來看，實驗肯定不會僅僅拘泥于上海一地，自貿(mào)區(qū)也會涉及到很多領(lǐng)域，從長遠來看，會有更多具備條件的地區(qū)加入到自貿(mào)區(qū)的建設(shè)中來。
特別是珠三角地區(qū)，目前前海、南沙和橫琴幾個地方都在建設(shè)，如果粵港澳作為整體推進自貿(mào)區(qū)建設(shè)，將對帶動整個華南地區(qū)開放開發(fā)起到重大作用。同時，天津濱海新區(qū)位于環(huán)渤海經(jīng)濟圈中心地帶，如果開展自貿(mào)區(qū)建設(shè)，對整個華北的改革開發(fā)和輻射帶動作用將有一個很大提升。
目前，中國的改革開放已經(jīng)呈現(xiàn)沿海、沿邊雙向開放的格局。新絲綢之路經(jīng)濟帶和長江經(jīng)濟帶將迎來發(fā)展重大機遇。新絲綢之路經(jīng)濟帶包括了以西安為代表的古絲綢之路，以重慶為代表的渝新歐鐵路大通道，和以云南為橋頭堡的南方絲綢之路地區(qū)，將對確保國家能源安全，加強與印度、緬甸等國家的交流合作產(chǎn)生重大作用。
在沿海沿邊開放的總體格局中，長江經(jīng)濟帶擔當著沿海與內(nèi)陸互動傳遞的紐帶角色，將成為整個國家國土開發(fā)中的熱點區(qū)域，特別是以重慶、成都為龍頭的成渝經(jīng)濟區(qū)，以武漢為中心的長江中游城市群。
重慶作為向西開放的重要中心城市，渝新歐鐵路的重要起點，已經(jīng)形成重要的內(nèi)陸開放高地。特別是沿江鐵路大動脈正在逐步完善、形成，重慶擁有保稅港區(qū)等作為依托，有條件爭取設(shè)立境內(nèi)關(guān)外的內(nèi)陸自貿(mào)區(qū)，以此形成內(nèi)陸開放高地，通過自貿(mào)區(qū)建設(shè)帶動西部地區(qū)資源開發(fā)，經(jīng)濟發(fā)展。
易鵬：我認為，目前沿邊沿江開放的格局已經(jīng)初步形成了，包括國家發(fā)改委在內(nèi)的很多職能部門在十八屆三中全會之前也做了很多工作，在城市新區(qū)、城市群和城鎮(zhèn)帶建設(shè)方面做了具體部署。
那么，未來一段時間更多的是需要提高城市、城市群和經(jīng)濟帶的發(fā)展質(zhì)量，提高內(nèi)陸、沿邊地區(qū)開放的水平。在推動沿邊開放的過程中還可以做離岸服務(wù)貿(mào)易，促進投資的便利化，而不是單純的邊境貿(mào)易。
上海自貿(mào)區(qū)的建設(shè)實際上也是為了通過開放來推動整體的改革進程，同時通過自貿(mào)區(qū)建設(shè)的探索實驗，獲得更多可復制的經(jīng)驗。未來，這些經(jīng)驗也會逐步引入到內(nèi)地和沿邊區(qū)域，帶動整體上的開放水平。
《中國經(jīng)營報》：公報提出明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負、透明預算、提高效率，建立現(xiàn)代財政制度，發(fā)揮中央和地方兩個積極性，建立事權(quán)和支出責任相適應的制度。在財稅體制改革方面會在哪些方面有新的突破？
陳耀：目前，地方政府財權(quán)事權(quán)不相匹配的問題依然存在，事權(quán)在地方，但缺少相應的財力支撐。這也造成了地方政府壓力高企。
公報提出明確事權(quán)、改革稅制，建立現(xiàn)代財政制度，發(fā)揮中央和地方兩個積極性，建立事權(quán)和支出責任相適應的制度，這對廣大地方政府來說是個很大的福音。今后地方在財力上捉襟見肘的格局或?qū)⒏淖儭Ｖ醒胪ㄟ^改革預算管理制度，建設(shè)現(xiàn)代財政制度，可以化解一部分地方債務(wù)風險。
城鎮(zhèn)化的具體推動者最終還是要靠地方政府，地方政府在相應財力之下，賦予地方更多向社會融資的權(quán)利，使得地方建設(shè)資金得到更多保障，在基建方面也會更有余地。這也將促進地方城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為城鎮(zhèn)化發(fā)展提供更多動力。
《中國經(jīng)營報》：公報提出建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，推進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機制。這對于地方政府負債過高、過度依賴土地出讓金、城鎮(zhèn)化投入過高的現(xiàn)狀會產(chǎn)生哪些影響？會不會增加城鎮(zhèn)化的風險？
易鵬：目前，土地要素市場在城鄉(xiāng)之間發(fā)展不平衡、不統(tǒng)一，特別是集體建設(shè)用地很難真正進入土地市場。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，推動農(nóng)村經(jīng)營性集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地享有平等權(quán)益，使土地收益會進一步傾向農(nóng)民。
公報中提出要賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，推進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，這是土地流轉(zhuǎn)制度改革的一個信號，就是要保證農(nóng)民在有耕地有宅基地的基礎(chǔ)上，也要有其他收益。但這會相應地加大地方政府土地財政依賴帶來的風險。這會影響到地方政府的財政收入，也會面臨來自地方的阻力。
總體上來說，這方面的改革肯定會采取上下結(jié)合、點面聯(lián)動、平穩(wěn)推動的方式，通過漸進式的、市場式的手段進行，而不是過于激進的改革政策。
分稅制和地方政府對土地財政的依賴形成已久，不可能一下子就把現(xiàn)有的游戲規(guī)則推翻，這方面的改革只會通過小范圍的試點再積累經(jīng)驗向全國推廣，當然在這方面也可能準備有相應的替代方案。否則的話，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場就會很難入手，更不用說推進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置。
