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2024年11月24日
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改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的發(fā)展令全球矚目，工業(yè)化推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展。進(jìn)入轉(zhuǎn)型發(fā)展新時(shí)期，城鎮(zhèn)化作為最大內(nèi)需將引發(fā)投資和消費(fèi)的大幅提升，成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的最大動(dòng)力源。這一點(diǎn)，已經(jīng)形成共識(shí)，并正在化作推動(dòng)未來(lái)發(fā)展的重要政策取向。
新型城鎮(zhèn)化要研究探索新的發(fā)展路子。“十二五”規(guī)劃綱要提出，要以大城市為依托，以中小城市為重點(diǎn)，逐步形成輻射作用大的城市群，這對(duì)我們合理安排城鎮(zhèn)化布局和發(fā)展路徑是一個(gè)遵循。筆者認(rèn)為，通過(guò)做強(qiáng)地級(jí)市帶動(dòng)區(qū)域城市群發(fā)展、推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，是一個(gè)值得研究的新選擇。
一
推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，把更多著眼點(diǎn)放在地級(jí)市上，有著客觀的原因。其中一個(gè)比較重要的原因就在于，在過(guò)去的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，地級(jí)市本級(jí)用占比較小的土地，承載了城鎮(zhèn)化中相當(dāng)?shù)娜丝诤徒?jīng)濟(jì)總量，地級(jí)市相對(duì)健全的城市格局、相當(dāng)規(guī)模的城市體量、較為完善的城市設(shè)施、相對(duì)系統(tǒng)的城市機(jī)制，使其理所當(dāng)然在新一輪城鎮(zhèn)化大潮中擔(dān)當(dāng)起區(qū)域中心的重任，在接受特大城市輻射的同時(shí)向縣市、小城鎮(zhèn)傳導(dǎo)各種要素，聚集人流、資金流、信息流、物流，支撐和引領(lǐng)區(qū)域的發(fā)展。
比如江蘇的“蘇錫常”，都是源于上世紀(jì)八十年代由地改市，經(jīng)過(guò)二三十年的發(fā)展，不但實(shí)力大增、體量大長(zhǎng)，如今已成為“長(zhǎng)三角”重要的城市群，其輻射功能影響全國(guó)。蘇州2011年經(jīng)濟(jì)總量就超過(guò)萬(wàn)億元，城市化率達(dá)71.3%。“長(zhǎng)三角”、“珠三角”有相當(dāng)一批地級(jí)市，經(jīng)濟(jì)總量都達(dá)到幾千億元甚至上萬(wàn)億元，財(cái)政收入幾百上千億元，成為全國(guó)城市中的中堅(jiān)力量，有的已經(jīng)進(jìn)入到和一些特大城市比肩而坐的行列。
實(shí)踐告訴我們，在整個(gè)國(guó)家這盤大棋中，以地級(jí)市為突破口推進(jìn)城鎮(zhèn)化，有著非常現(xiàn)實(shí)的意義。
在新一輪城鎮(zhèn)化中，地級(jí)市具有很多優(yōu)勢(shì)。其主要表現(xiàn)為：一是輻射帶動(dòng)優(yōu)勢(shì)。與地級(jí)市比，特大城市因?yàn)樽陨眢w量大，往往注重自我完善、自成體系、自身發(fā)展多，加之“城市病”日益顯現(xiàn)，輻射的交通、時(shí)間成本高，對(duì)外輻射因而呈明顯衰減趨勢(shì)，容易形成“大樹底下難長(zhǎng)草”。而地級(jí)市因?yàn)樽陨砭o湊、城市邊界清晰，與周邊中小城市、小城鎮(zhèn)是一個(gè)開(kāi)放的體系，輻射比較直接，輻射效率也高。二是資源配置優(yōu)勢(shì)。隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展的深入，特大城市因?yàn)楫a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，制造業(yè)的承載力趨向弱化，其比較優(yōu)勢(shì)越來(lái)越聚集于服務(wù)業(yè)，而地級(jí)市承載空間較大，有著較為完備的制造業(yè)體系，制造業(yè)優(yōu)勢(shì)將明顯優(yōu)于大城市。三是中間突破優(yōu)勢(shì)。地級(jí)市作為區(qū)域的中心城市連接上下、溝通周邊，可以拉動(dòng)一個(gè)中等城市群在全國(guó)這個(gè)大區(qū)域發(fā)展中找準(zhǔn)自己的定位，形成地區(qū)的特色，打響個(gè)性品牌。利用城市和城市群所處的中間區(qū)位優(yōu)勢(shì)，對(duì)上承接，對(duì)下輻射，從而有利于加速全國(guó)城鎮(zhèn)體系的形成。
二
基于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式背景下的城鎮(zhèn)化，是擴(kuò)大國(guó)內(nèi)需求的戰(zhàn)略重點(diǎn)，面臨著很多難得的機(jī)遇，同時(shí)也存在著諸多困難和挑戰(zhàn)。土地、水、能源等城市發(fā)展重要物質(zhì)基礎(chǔ)的匱乏，城鎮(zhèn)化水平的東高西低，公共服務(wù)供給能力不足，城市治理中的種種不適應(yīng)，尤其是在客觀上一度過(guò)分重視特大城市群的發(fā)展，中小城市發(fā)展?jié)摿ξ茨艹浞职l(fā)揮，空間分布和結(jié)構(gòu)規(guī)模不合理等十分突出。在這種背景下，構(gòu)建“金字塔”結(jié)構(gòu)的規(guī)模等級(jí)體系，增加新的城市節(jié)點(diǎn)，將現(xiàn)有人口百萬(wàn)以內(nèi)的中等城市做強(qiáng)，發(fā)展成為大城市，不失為一個(gè)新的取向。
事實(shí)上，如果不激發(fā)面廣量大的地級(jí)市發(fā)展的活力，僅僅靠大城市和小城鎮(zhèn)的兩頭“帶”，城鎮(zhèn)化是很難“帶”起來(lái)的，尤其是這“兩頭”中的“一頭”還處于城鎮(zhèn)化的末端。
從辯證法的角度來(lái)分析，所謂抓兩頭帶中間，在空間上著重是一個(gè)橫向概念，是同一個(gè)層級(jí)的比較，而城鎮(zhèn)化的發(fā)展是縱橫交錯(cuò)的復(fù)雜概念，著重是縱向的比較，不能機(jī)械套用。在中國(guó)的城鎮(zhèn)化建設(shè)這個(gè)大系統(tǒng)中，不僅特大城市、小城市的作用不可忽視，地級(jí)市的作用更是舉足輕重。從現(xiàn)實(shí)的可能性來(lái)看，僅人口一項(xiàng)，有些地級(jí)市已接近百萬(wàn)人，東部有的已達(dá)數(shù)百萬(wàn)人之多，如果地級(jí)市城區(qū)平均能超過(guò)百萬(wàn)人，在未來(lái)的城鎮(zhèn)化中則可容納全部城市人口的近半數(shù)，這將形成全國(guó)城鎮(zhèn)化的重要戰(zhàn)略支點(diǎn)。而特大城市要達(dá)到如此比例，則需要數(shù)十個(gè)千萬(wàn)、數(shù)千萬(wàn)人口以上的特大型城市，這在發(fā)展的要素保障和生態(tài)要求上，都是很難想象和難以做到的。因此，筆者認(rèn)為，未來(lái)城鎮(zhèn)化發(fā)展的政策取向可以這樣考慮：特大城市要適度控制規(guī)模，優(yōu)化發(fā)展；小城鎮(zhèn)要減少數(shù)量、提高質(zhì)量，集約發(fā)展；中小城市要挖掘潛力，提升發(fā)展；地級(jí)市要做大做強(qiáng)，成為帶動(dòng)區(qū)域城市群發(fā)展的龍頭。從這個(gè)角度看，通過(guò)做強(qiáng)地級(jí)中心城市來(lái)承接大城市的輻射，推動(dòng)區(qū)域城市群的發(fā)展，帶動(dòng)縣（市）城市及小城鎮(zhèn)的升級(jí)，可以成為我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)的一個(gè)新戰(zhàn)略。
現(xiàn)實(shí)中有一種擔(dān)心，認(rèn)為地級(jí)市增加了行政管理的層級(jí)和成本，有的還舉出一些國(guó)外的案例。其實(shí)這里有兩點(diǎn)不能忽視：一是不能忽視我國(guó)的國(guó)情。城鎮(zhèn)化是社會(huì)發(fā)展中農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移的推進(jìn)和程度，其本意是指人口的城鎮(zhèn)化，而我國(guó)13億巨量人口管理中的復(fù)雜性是那些人口稀少的國(guó)家所無(wú)法比擬的。二是發(fā)達(dá)國(guó)家行政層級(jí)也強(qiáng)調(diào)因地制宜。如美國(guó)，在不斷擴(kuò)大的聯(lián)邦政府的框架下，還有州政府、郡（縣）政府、市政府、鎮(zhèn)政府，其中市政府中又有轄區(qū)的政府和不轄區(qū)的政府，即所謂“大市”、“小市”。而且，在城鎮(zhèn)化過(guò)程中，城市圈、城市群的概念不完全等同于行政區(qū)劃。現(xiàn)在講區(qū)域發(fā)展，更重要的是要強(qiáng)調(diào)泛區(qū)域發(fā)展的理念。
