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2024年11月24日
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中國信訪制度正在進行重大變革。新京報記者近日從權威部門獲悉，國家對各省市不再搞全國范圍的信訪排名、通報，有關部門確立了“把矛盾化解在當地”的新思路。
始于2005年的信訪排名制度，因為與地方黨政領導升遷直接掛鉤，造成地方信訪壓力很大，被指導致各地信訪部門不惜采取各種手段“截訪”，甚至雇傭“黑保安”，設置“黑監獄”，發生惡性事件。
取而代之的將是中央與地方、上級與下級之間的“點對點”通報制度，并通過信訪約談制度對地方工作進行監督。
受訪專家表示，這種做法將抑制攔訪、截訪等問題，并建議一直推行到縣級政府。
段鋒（化名）最近感覺工作壓力小了很多。他是西部某省信訪局副局長，讓他感覺輕松的是，目前國家取消信訪排名通報制度在全國鋪開，他不用再擔心“非正常上訪”數字影響政績。
而且，按照中央的統一部署，該省也取消了對地市州的信訪排名，他們開始把主要精力用在處理發生在當地的信訪案件，而不是組織人手到北京“截訪”。
新京報記者獲悉，一場以取消信訪排名為標志的信訪改革，正在悄然推進。其力度影響程度，不亞于勞教制度的廢除。
“排名”異化，各地截訪花樣頻出
信訪指標成考核壓力，上訪者被毆屢有發生，甚至出現專業黑保安
“信訪排名”制度始于2005年1月，措辭嚴厲的《信訪條例》修訂完成，并從當年5月1日起施行。
根據這部《信訪條例》的規定，各級政府應當建立健全信訪工作責任制，對信訪工作中的失職、瀆職行為，追究有關責任人員的責任，并在一定范圍內予以通報。
一名基層信訪工作人員曾對媒體記者說，上述“在一定范圍內予以通報”的規定，最終演變為“以排名的形式通報”。
從此，國家信訪部門每月會對各省（市、區）“非正常上訪”人次數進行排名，各省市信訪部門也會對各地市排名，直至縣市及鄉鎮政府。
由于信訪案件多發于基層，縣市級及鄉鎮政府的信訪工作，隨即成為對當地黨政干部政績考核的指標之一。
這一指標又逐步演化為：各級黨政領導成為信訪責任人，其管轄的轄區內訪民進京上訪次數與黨政領導的升遷直接掛鉤。
各地對此出臺了詳細的評分體系。
以“上訪媽媽”唐慧所在的湖南省永州市零陵區為例，據《南方都市報》報
道，該地對鄉鎮政府信訪考核實行“百分制”，其中“減少越級上訪量”一項就占50分。在中央大型會議等“特別防護期”，如發生進京非正常上訪，要扣分。如果接到信訪部門通知，相關單位沒有在24小時內趕到北京的，也要扣分。這些都關系到鎮政府工作的年終考核。
異化的“信訪排名”給當地黨政官員帶來壓力，他們想方設法減少“非正常上訪”。“上訪者”被毆打、被非法拘禁等，屢有發生，甚至出現了一批專門替地方截訪的“黑保安”。
2012年12月，安徽省阜陽市潁上縣迪溝鎮村民，因煤礦采空區賠償款和占地等問題赴京上訪。該鎮政府接訪人員委托社會閑雜人員接回上訪村民。返回途中，受委托的閑雜人員與村民發生爭執，村民被打致昏迷。
還有人因為上訪而被勞教。2011年4月，遼寧省營口市一名年逾八十的老人劉春山因39次進京上訪被以擾亂管理秩序為名勞教1年半。湖南唐慧因為對女兒遭強奸一案判罰不滿，多次上訪，2012年8月2日被處以勞教一年半。
“截訪”耗費了地方政府大量人力、物力和財力，據媒體報道，近六七年以來，湖南基層政府花在唐慧一個人身上的公共財政已達上百萬元。
政界學界呼吁取消信訪排名
長沙副市長稱對非正常上訪不能“一接了事”，遼寧基層信訪工作人員稱“排名”讓基層政府“兩難”
近年來，社會各界關于取消信訪排名的呼聲一直不斷。一些地方的黨政負責人，也意識到了問題的嚴重性。
據《南方都市報》報道，今年全國兩會期間，全國人大代表、長沙市副市長何寄華建議，明令禁止地方政府采取任何措施圍堵、攔截群眾上訪，并逐步取消針對地方政府的信訪考核制度。
何寄華告訴媒體記者，對進京非正常上訪群眾不能通知各地政府“一接了事”，而應該依法引導群眾自行返回當地，對于群眾在京涉訪違法犯罪行為，應由北京公安機關按照屬地原則，就地依法處理。
遼寧一名基層信訪局的工作人員接受媒體采訪時說，“信訪制度本身為老百姓提供了一種救濟渠道，但指標化容易引起基層政府和個別訪民的‘雙重越位’。”
他解釋說，基層政府截訪，而個別訪民摸透了地方政府害怕進京上訪的心理，頻頻越級上訪，明明已經拿到了合理補償，卻要求不切實際的巨額補償。
這位工作人員表示，這讓基層政府處于“兩難”境地。
實際上，早在2004年下半年，研究者已經預判到“信訪排名”后可能產生的問題。
中國社會科學院農村所社會問題研究中心主任于建嶸，長期關注信訪制度。他撰文稱，搞信訪排名，“地方政府為了息訪，對于信訪公民不是收買或欺騙，就是打擊迫害，從而誘發更多的信訪案件。”
于建嶸告訴新京報記者，“信訪排名”制度的設計初衷是要通過排名、通報制度約束地方政府更好地解決民生問題。但近年來處于中國社會轉型期，這個階段社會各類矛盾凸顯，信訪案件數量上升是一個客觀現實。
“制度設計之初沒有考慮到地方政府很可能在轉型期壓力過大的問題。”于建嶸認為。
“減少對地方黨政領導的壓力，不按信訪量給各地排名，取消信訪責任追究制，不要求地方政府來京接訪。”中國政法大學副校長馬懷德說，在當前攔訪截訪頻發的時期，取消排名通報不失為一種明智的選擇。
十八大后，我國已經開始在部分省市進行取消排名的試點。從今年3月開始，部分省市沒有收到國家信訪局關于各省“非正常上訪”人次數的排名表。
不再搞全國范圍的排名
地方有更多的精力去處理信訪案件，而不是把精力用在去搞公關、抹數字上
中央政法委近期公布的數字顯示，今年1月至8月，全國信訪總量比去年同期下降2.5%，總量有所下降。
新京報記者獲悉，這些信訪案件，覆蓋領域包括：土地征用、房屋拆遷、勞動社保、環境保護、城市管理、教育衛生、涉法涉訴等。
這些領域侵害民眾利益的問題比較突出，有的地方因片面追求“土地生財”，違法違規征用農民土地，有的地方房屋拆遷補償標準過低，甚至采用粗暴手段野蠻拆遷，引發全體性事件和惡性案件。還有一些地方在招商引資中，過度遷就開發商的利益，與民爭利，造成上訪不斷，甚至發生了規模性群體事件和個人極端事件。
有關部門人士告訴記者，近年來，一些地方不是在暢通信訪渠道、解決信訪問題上下工夫，而是在簡單的穩控信訪群眾甚至攔卡堵截上做文章，個別地方甚至與黑保安公司勾結，非法限制上訪群眾人身自由。
“這種錯誤的行為，嚴重傷害群眾感情，侵犯群眾信訪權利，要堅決糾正限制和干涉群眾信訪權利的錯誤做法。”這位人士表示。
而有關部門認為，“究其原因，除了與有的干部作風不實甚至品行不端有關外，也與一段時間里對信訪工作過度考核、通報不科學不合理有關。”
記者了解到，基于上述原因，國家有關部門決定，信訪工作將不再簡單地以信訪數量多少為通報標準，不再搞全國范圍的排名、通報。
取而代之的是，中央與地方之間建立點對點的通報機制，完善信訪約談制度，幫助地方反省問題，研究對策，督促落實解決信訪問題的責任，確保對群眾的合法合理訴求解決到位。
一位西部省份信訪局副局長向記者證實，目前國家取消信訪排名通報制度已經在全國范圍內鋪開。
“取消排名確實減輕了工作壓力。”該副局長告訴記者，按照中央的統一部署，目前該省已經取消省級對地市級的“信訪排名”，“讓各個地方有更多的精力去處理發生在當地的信訪案件，而不是把精力用在去搞公關、抹數字上”。
于建嶸認為，這將對攔訪、截訪的行為起到抑制作用，同時還將對地方的信訪工作起到監督和約束。
不過他建議，由于攔訪、截訪的主體一般都為地方基層政府，這種做法必須一直推行到地市乃至縣鄉級政府。如果地方仍然采取原有的排名做法，攔訪、截訪仍然有可能繼續發生。
“避免矛盾涌入信訪”成改革新思路
全國推行“楓橋經驗”，把矛盾化解在當地，專家稱公正司法將根本減輕信訪壓力
據新京報記者了解，中央對信訪制度的改革，不僅限于取消“信訪排名”。
中央有關部門的新思路是，“把矛盾化解在基層，把問題解決在當地”，把矛盾化解前置，避免更多的矛盾涌入信訪。
上月11日，中央政法委、中央綜治委等聯合召開大會，紀念毛澤東批示“楓橋經驗”50周年。而“楓橋經驗”的核心就是依靠和發動群眾，矛盾不上交，有矛盾在當地解決。
據分析，中央有意在全國推廣這種做法，避免過多矛盾進入信訪，從而從根本上解決上訪、截訪等問題。
中央的新思路目前已在浙江、江蘇等省市進行試點，如何在當地化解矛盾是試點的重要內容。
杭州市上城區公安分局的“平安365”社會服務管理平臺系統，建立于去年4月。在該平臺中，上城區被劃分為159個網格，769名網格信息員在網格內的社區巡查，發現社區內矛盾、拆遷糾紛等問題及時上報“網格長”。
“網格長”通過手機上報到平臺系統之后，平臺的工作人員會根據問題情況直接通過該系統轉給相關的政府部門，要求其在一定期限內解決，并及時反饋。
各個部門解決老百姓問題的時效和質量要考核，全年的“總成績”與“一把手”的政績掛鉤。
上城區“平安365”社會服務管理中心主任丁堅華告訴記者，據統計，截至2012年年底，網格信息員們共排查發現各類矛盾糾紛3500余起，在此期間，政府部門為群眾解決問題的平均時間從5天減少到2.5天。
浙江其他地方還嘗試“老娘舅”調解等方式，化解基層矛盾。
浙江省一位地市級政法委書記稱，這種新的社會綜合治理思路就是要“發現在早、防范在先、處置在小”。在他看來，當矛盾是一粒砂石的時候，很容易拿起扔掉，而當它逐漸變成石塊甚至巨石的時候，想搬走它肯定難上加難。
馬懷德對這種思路表示贊賞，“化解社會矛盾，最重要的是在矛盾剛剛出現的時候予以化解，時間越長，矛盾會逐漸放大，最后積聚成對社會不滿的負面情緒。”
馬懷德表示，除了矛盾化解前置外，建立公平公正的司法體系，真正做到司法公正，信訪的壓力才會真正減小。
