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2024年11月24日
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近日，國務院辦公廳印發(fā)了《突發(fā)事件應急預案管理辦法》（以下簡稱《辦法》），這是貫徹實施《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》、加強應急管理工作、深入推進應急預案體系建設的重要舉措。圍繞這一辦法，記者采訪了國務院參事、應急管理專家組組長閃淳昌。閃淳昌表示，我國從戰(zhàn)勝非典開始推進應急預案編制工作，取得了顯著成效，預案數(shù)量大幅增長、質(zhì)量逐步提高、結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化、管理普遍加強，在加強應急準備、有效應對突發(fā)事件中發(fā)揮了不可替代的作用，但同時也存在針對性實用性可操作性不強和培訓不足、演練不夠等問題，需要在國家層面出臺管理辦法，予以規(guī)范和加強。
明確了應急預案的概念和管理原則
閃淳昌表示，《辦法》首次從國家層面明確了應急預案的概念，強調(diào)應急預案是各級人民政府及其部門、基層組織、企事業(yè)單位、社會團體等為了依法、迅速、科學、有序應對突發(fā)事件而預先制定的工作方案。這種定位包含了4個方面的內(nèi)涵：一是應急預案是法律法規(guī)的必要補充，是在法律規(guī)范內(nèi)根據(jù)特定區(qū)域、部門、行業(yè)和單位應對突發(fā)事件的需要而制定的具體執(zhí)行方案。突發(fā)事件應對法要求“突發(fā)事件應對工作實行預防為主、預防與應急相結(jié)合的原則”，應急預案就是從常態(tài)向非常態(tài)轉(zhuǎn)變的工作方案，目的是在既有的制度安排下盡量提高應急反應速度。二是應急預案是體制機制的重要載體。應急預案要對應急組織體系與職責、人員、技術(shù)、裝備、設施設備、物資、救援行動及其指揮與協(xié)調(diào)等預先做出具體安排，明確在突發(fā)事件發(fā)生之前、發(fā)生過程中以及剛剛結(jié)束之后，誰來做、做什么、何時做，以及相應的處置方法和資源準備等。所以，應急預案實際上是各個相關地區(qū)、部門和單位為及時有效應對突發(fā)事件事先制定的任務清單、工作程序和聯(lián)動協(xié)議，以確保應對工作科學有序，最大程度地減少突發(fā)事件造成的危害。三是應急預案重點規(guī)范事發(fā)后的應對工作，適當向前、向后延伸。向前延伸主要是指必要的監(jiān)測預警等，向后延伸主要是指必要的應急恢復，包括有效防止和應對次生、衍生事件。四是應急預案是立足現(xiàn)有資源的應對方案，主要是使應急資源找得到、調(diào)得動、用得好，而不是能力建設的實施方案。
“《辦法》明確了應急預案管理要遵循統(tǒng)一規(guī)劃、分類指導、分級負責、動態(tài)管理的原則，這也是首次在國家層面對應急預案的管理原則提出要求。”閃淳昌說。
規(guī)范了應急預案的分類和內(nèi)容
閃淳昌說，《辦法》堅持繼承和創(chuàng)新相結(jié)合，依據(jù)突發(fā)事件應對法關于“國家建立統(tǒng)一領導、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負責、屬地管理為主的應急管理體制”的原則，按照制定主體將應急預案劃分為政府及其部門應急預案、單位和基層組織應急預案兩大類，將政府及其部門應急預案分為總體應急預案、專項應急預案、部門應急預案3類，既沒有對我國應急預案體系進行大的變動，又充分考慮了政府及其部門與單位和基層組織在應急工作中的分工明顯不同。同時，為避免上下一般粗、體系性重復問題，《辦法》從三個方面細化了預案內(nèi)容界定：一是根據(jù)預案的不同種類界定應急預案的具體內(nèi)容。對政府總體預案、專項和部門預案，以及單位和基層組織應急預案各自應規(guī)范的內(nèi)容，《辦法》都做出了詳細規(guī)定。二是根據(jù)預案的不同層級界定專項和部門預案的具體內(nèi)容。比如，明確國務院及其部門應急預案重點規(guī)范國家層面應對行動，同時體現(xiàn)政策性和指導性；省級人民政府及其部門應急預案重點規(guī)范省級層面應對行動，同時體現(xiàn)指導性；市級和縣級人民政府及其部門應急預案重點規(guī)范市級和縣級層面應對行動，體現(xiàn)應急處置的主體職能；鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應急預案重點規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面應對行動，體現(xiàn)先期處置特點。三是根據(jù)預案的不同任務界定有關應急預案的具體內(nèi)容。比如，明確針對重要基礎設施、生命線工程等重要目標物保護的應急預案，側(cè)重明確風險隱患及防范措施、監(jiān)測預警、信息報告、應急處置和緊急恢復等內(nèi)容；針對重大活動保障制定的應急預案，側(cè)重明確活動安全風險隱患及防范措施、監(jiān)測預警、信息報告、應急處置、人員疏散撤離組織和路線等內(nèi)容。
規(guī)范了應急預案的編制程序
閃淳昌認為，《辦法》的一大亮點是在總結(jié)近年來應急預案體系建設實踐經(jīng)驗、吸收最新理論成果、借鑒國際經(jīng)驗基礎上，規(guī)范了應急預案的編制、審批、備案、公布和修訂程序，對保障應急預案質(zhì)量，提高應急預案的針對性、實用性和可操作性有重要意義。比如，《辦法》要求各級人民政府應當針對本行政區(qū)域多發(fā)易發(fā)突發(fā)事件、主要風險等，制定本級政府及其部門應急預案編制規(guī)劃，既能保證盡可能覆蓋本行政區(qū)域可能發(fā)生的各類突發(fā)事件，不留空白，又能促進應急預案之間銜接，形成體系；要求預案制定牽頭單位應當組成預案編制工作小組，吸收突發(fā)事件應對主要部門，共同開展應急預案編制工作，既能保證應急預案符合現(xiàn)行法制、體制，又有利于預案的銜接和執(zhí)行到位。
“加強風險評估是當前國內(nèi)外加強應急管理的發(fā)展趨勢。《辦法》要求在編制前開展風險評估和應急資源調(diào)查，又是一大亮點。這樣做，既能為編制應急預案提供依據(jù)，又能確保應急響應時資源調(diào)度有效有序。事實上，越到基層和具體單位，這兩項工作越加重要。”閃淳昌說。一些基層應急預案可操作性不強，主要原因就在于沒有對本地區(qū)、本單位的風險進行評估，也不掌握第一時間可調(diào)用的應急隊伍、裝備、物資等應急資源狀況，以致預案內(nèi)容過于原則、無法操作。《辦法》強調(diào)這兩項工作，有很強的針對性。
《辦法》明確“自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生類政府及其部門應急預案，應向社會公布”；“對需要公眾廣泛參與的非涉密的應急預案，編制單位應當充分利用互聯(lián)網(wǎng)、廣播、電視、報刊等多種媒體廣泛宣傳，制作通俗易懂、好記管用的宣傳普及材料，向公眾免費發(fā)放”。這對于進一步加強政府信息公開工作，保障公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，動員公眾積極參與突發(fā)事件的應對工作有重要意義。
建立了應急預案的持續(xù)改進機制
閃淳昌指出，應急預案不是一成不變的，必須與時俱進。一定意義上，應急預案的生命力和有效性就在于不斷地更新和改進。《辦法》對此提出了明確要求，從多個角度推動建立應急預案的持續(xù)改進機制。一是明確了應急預案應當及時修訂的7種情形。包括：有關法律、法規(guī)、規(guī)章、標準、上位預案發(fā)生變化的；應急指揮機構(gòu)及其職責發(fā)生調(diào)整的；面臨的風險或其他重要環(huán)境因素發(fā)生變化的；重要應急資源發(fā)生重大變化的；預案中的其他重要信息發(fā)生變化的；在突發(fā)事件實際應對和應急演練中發(fā)現(xiàn)需要作出重大調(diào)整的；應急預案制定單位認為應當修訂的其他情況。二是要求通過應急演練修訂應急預案。實踐證明，演練對檢驗預案、完善準備、鍛煉隊伍、磨合機制有重要作用。《辦法》要求根據(jù)實際情況采取實戰(zhàn)演練、桌面推演等方式，組織開展人員廣泛參與、處置聯(lián)動性強、形式多樣、節(jié)約高效的應急演練，并對演練的頻率提出了明確要求。近年來，一些單位還積極推廣“雙盲”演練（不預告時間、不預告地點）等，高標準、嚴要求，及時發(fā)現(xiàn)預案中存在的問題，進而改進完善應急預案。三是要求通過建立定期評估制度和廣納意見修訂應急預案。實踐是檢驗應急預案是否有用、管用、實用的最好辦法。依據(jù)突發(fā)事件應對法第62條規(guī)定，應急預案編制單位通過總結(jié)突發(fā)事件應急處置工作的經(jīng)驗教訓，制定改進措施，進一步完善應急預案，有利于實現(xiàn)應急預案的動態(tài)優(yōu)化。《國家地震應急預案》等的修訂就是這樣做的。此外，《辦法》還規(guī)定各級政府及部門、企事業(yè)單位、社會團體、公民等，均可以向有關預案編制單位提出修訂建議，有利于促進應急預案的及時修訂。
強化了應急預案管理的組織保障
閃淳昌表示，目前不少地方和單位對制定應急預案還有應付的現(xiàn)象，沒有列入重要議事日程，沒有給予必要的人力、財力支持，導致事發(fā)后驚慌失措、手忙腳亂。為解決這方面的問題，《辦法》要求各級政府及其有關部門要對本行政區(qū)域、本行業(yè)（領域）應急預案管理工作加強指導和監(jiān)督。比如，針對生產(chǎn)安全、食品安全、校園安全、環(huán)境污染事故等，可由安全生產(chǎn)監(jiān)管、食品藥品監(jiān)管、教育、環(huán)境保護等部門制定行業(yè)性的編制指南、實施辦法；各地區(qū)也可出臺指導基層組織編制應急預案的指南等。《辦法》同時提出，各級政府及其有關部門、各有關單位要指定專門機構(gòu)和人員負責相關具體工作，將應急預案規(guī)劃、編制、審批、發(fā)布、演練、修訂、培訓、宣傳教育等工作所需經(jīng)費納入預算統(tǒng)籌安排。
