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2024年11月24日
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【財新網(wǎng)】（記者 林韻詩）繼在本月初研究加強(qiáng)財政扶貧資金管理后，10月30日，李克強(qiáng)主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，部署建立健全社會救助制度，要求以法治方式推進(jìn)社會救助制度建設(shè)。
這意味著，社會救助立法將加速，城鄉(xiāng)八千萬低保人群的衣食住行將更有法律保障。據(jù)10月31日公布的十二屆全國人大常委會立法計劃，全國人大常委會將初次審議《社會救助法》（草案）。
“以法治方式推進(jìn)社會救助建設(shè)”
目前，中國已基本建立了以低保制度為核心的社會救助體系，但社會救助領(lǐng)域的立法依然滯后。比如，《社會救助法》至今尚未出臺。早在2007年，《社會救助法（草案）》就由民政部著手起草，2008年國務(wù)院法制辦還就該法草案公開征求意見。
所謂“社會救助”，是指政府和社會對不能自食其力的公民，給予的物質(zhì)幫助和服務(wù)。中國的社會救助體系，以最低生活保障、農(nóng)村五保供養(yǎng)、自然災(zāi)害救助為基礎(chǔ)，以醫(yī)療、教育、住房等專項(xiàng)救助制度為支撐，以臨時救助、社會幫扶為補(bǔ)充。
此次國務(wù)院常務(wù)會議決定，“要推進(jìn)以法治方式織牢保障困難群眾基本生活的安全網(wǎng)，抓緊把已有的成功做法上升為法規(guī)制度”，“堅(jiān)持統(tǒng)籌城市和農(nóng)村、兼顧當(dāng)前和長遠(yuǎn)、政府救助與動員社會力量救助并舉”。
對此，中國公益研究院常務(wù)副院長高華俊表示，中國的社會救助制度建立多年，已經(jīng)比較完善。現(xiàn)在，必須通過國家立法進(jìn)一步推進(jìn)這項(xiàng)制度，使得社會救助、社會福利及社會保險三者有效銜接。
此次國務(wù)院常務(wù)會議提出五點(diǎn)要求：
一要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度，適時調(diào)整最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)。
二要建立城鄉(xiāng)特困人員供養(yǎng)制度，覆蓋農(nóng)村五保戶和城市中類似人員。對無勞動能力、無生活來源且無近親屬的鰥寡孤獨(dú)及重度殘疾等特困人員，提供基本生活條件和必要照料。
三要健全自然災(zāi)害救助制度。對基本生活受到嚴(yán)重影響的人員，提供食住和醫(yī)療防疫等應(yīng)急救助；對住房損毀嚴(yán)重的，給予過渡性安置或資金、物資救助。
四要注重做好“零就業(yè)”家庭的失業(yè)救助，為有勞動能力但未就業(yè)人員提供職業(yè)指導(dǎo)、介紹公益性就業(yè)崗位等服務(wù)。
五要充分發(fā)揮社會力量作用，鼓勵、引導(dǎo)和動員慈善組織、志愿者、企業(yè)等參與社會救助。
城鄉(xiāng)低保已覆蓋近8000萬人
目前，中國已建立并實(shí)施城鄉(xiāng)居民低保、城鄉(xiāng)醫(yī)療救助、農(nóng)村五保供養(yǎng)、臨時救助等社會救助制度，覆蓋城鄉(xiāng)的社會救助體系已基本建立。但是，社會救助領(lǐng)域的法制建設(shè)依然滯后，《社會救助法》至今尚未出臺。
城市低保與農(nóng)村低保制度，分別于1997年和2007年在全國全面建立，2007年底覆蓋城鄉(xiāng)。據(jù)民政部統(tǒng)計公報，2012年底，全國共有城市低保對象逾2140萬人，全國城市低保平均標(biāo)準(zhǔn)人均每月約330元；全國農(nóng)村低保對象逾5340萬人，全國農(nóng)村低保人均每月標(biāo)準(zhǔn)約172元。
城鄉(xiāng)醫(yī)療救助，是對城鄉(xiāng)貧困群眾給予醫(yī)療方面的資金支持。中國農(nóng)村、城市醫(yī)療救助制度，分別于2003年、2005年開始試點(diǎn)，2008年底實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)全覆蓋。2012年開始，在新醫(yī)改的背景下，全國270余個試點(diǎn)探索建立重特大疾病醫(yī)療救助制度。
農(nóng)村五保供養(yǎng)，即“保吃、保穿、保住、保醫(yī)、保葬”。2006年1月，國務(wù)院修訂頒布了《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》。其中規(guī)定，農(nóng)村五保供養(yǎng)資金納入財政預(yù)算，五保標(biāo)準(zhǔn)不低于當(dāng)?shù)卮迕衿骄钏健?/p>
截至2013年8月，全國共有農(nóng)村五保供養(yǎng)對象540.5萬人，全國平均供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)為集中供養(yǎng)年人均4406元、分散供養(yǎng)年人均3273元。
臨時生活救助制度，是一種非定期、非定量生活救助，針對因突發(fā)性事件、意外傷害等特殊原因，造成基本生活暫時困難的群眾。
2007年開始，民政部部署各地探索建立該制度。2012年，全國獲得臨時救助的家庭共有600余萬戶，戶均救助600多元。截至2012年底，全國已有24個省（區(qū)、市）建立這項(xiàng)制度。
專家稱社會救助立法亟待加速
曾在民政部低保司長期工作的中國公益研究院常務(wù)副院長高華俊表示，從國際經(jīng)驗(yàn)看，社會保障制度有三個層面，最高的層面是福利制度，第二層面是保險制度，第三層面是社會救助制度。
高華俊認(rèn)為，社會救助制度要繼續(xù)再往前推進(jìn)，繼續(xù)在社會改革和建設(shè)中發(fā)揮作用，就必須和社會福利服務(wù)體系及保險制度銜接，形成多層次的社會保障體系，并通過立法確立社會保障體系的基本框架和制度模式。
目前，三個層次的社會保障體系需要重新整合，才能獲得整體提升。要達(dá)到這一目的，現(xiàn)有的《社會保險法》是不夠的，應(yīng)該再出臺《社會救助法》和《社會福利法》，《社會福利法》還應(yīng)該針對老年人、兒童、殘疾人分別制定。
高華俊認(rèn)為，現(xiàn)行低保制度有兩大缺陷。
第一，覆蓋面存在巨大的漏洞，越是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，覆蓋面越低，低保水平越落后。這是因?yàn)椋l(fā)達(dá)地區(qū)的低保資金由地方籌集，而中西部地區(qū)的低保由中央撥款。廣東、浙江、北京、上海等地，低保覆蓋面遠(yuǎn)低于全國平均水平，起不到保障底線民生的作用，很可能造成社會安全的隱患。
第二，社會救助體系和社會服務(wù)沒有很好地銜接。低保制度的提升始終局限于“擴(kuò)面提標(biāo)”，即擴(kuò)大覆蓋人群和提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，沒有涉及對窮人的服務(wù)問題，例如由專業(yè)社區(qū)工作者為困難人群提供照料及心理介入等。
高華俊認(rèn)為，社會救助制度一定要從法制軌道上推進(jìn)，其發(fā)揮空間才會有較大提升。因?yàn)橹挥型ㄟ^國家層面的立法，才能綜合調(diào)動整個社會的資源配置，起到系統(tǒng)性調(diào)節(jié)的作用。如果單純靠“擴(kuò)面提標(biāo)”和增加投入，很可能會邊際效益遞減。現(xiàn)在已經(jīng)到了通過立法，解決社會救助制度的功能性和結(jié)構(gòu)性問題的時候了。
