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2024年11月23日
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記者獲悉，立足于以人為主的“全國城鎮化工作會議”將于年底召開，城鎮化路徑選擇與改革將成為會議討論重點。
專家表示，目前很多官員對城鎮化的認識過于理想化，城鎮化規劃基本屬于錦上添花，都是給富人做的規劃，沒有窮人的空間。而真正的城鎮化應該考慮怎樣解決農村人口在城鎮的生存和就業空間，以及基本公共服務問題，而不能建想象中的“空中花園”。另外，城鎮化改革正面臨著土地財政依賴、戶籍管理難突破、行政管理制度固化、認識慣性等一系列傳統慣性的挑戰。
激進 城市盲目擴張蘊風險
在快速工業化與城鎮化進程中，城鎮空間存在盲目擴展與無序蔓延的態勢，甚至出現嚴重失控局面。
日前，國家發改委城市和小城鎮改革發展中心對12個省區的最新調查顯示，12個省會城市全部提出要推進新城新區建設，共規劃建設了55個新城新區，其中沈陽要建設13個新城新區，武漢也規劃了11個新城新區。在144個地級城市中，有133個提出要建設新城新區，161個縣級城市中，提出新城新區建設的有67個，占41.6%。從公布規劃的96個新城面積來看，占地超過6000平方公里，相當于所在城市建成區一半以上。
新城新區、農村新社區是現階段城鎮化推進的主要形式，但是城市擴張模式大都是攤大餅、模仿或者復制。“據我們調研，幾乎每一個大城市附近都要搞一個新區，其規劃占 地 和 人 口 甚 至 于 遠 遠 超 過 老 城區。”國家發改委城市和小城鎮改革發展中心副主任喬潤令指出，現在不止鄂爾多斯，很多地方都出現了“鬼城”的現象，北京和天津之間也出現空城。
“根據調查，一些城市房地產項目空置率達40%-60%，有些中西部城市的房地產項目空置率更高達70%-80%。”喬潤令表示，這造成土地等資源的極大浪費。如果城鎮化繼續沿用過去發展模式：城市攤大餅、無限制擴張，產城分離、排斥農民工進城，城鎮化不僅不會成為未來經濟發展的動力，相反隱含較大風險。
“從某種程度上講，近年來中國經濟高速增長主要依靠土地‘平面擴張’支撐。”中國社會科學院城市發展與環境研究所副所長魏后凱指出，我國大城市紛紛掀起撤縣(市)設區或建設新區的浪潮，動輒數百平方公里，甚至達上千平方公里，存在一定的盲目性和無序性。
魏后凱指出，雖然我國實行嚴格的耕地“占補平衡”政策，但耕地占優補劣現象嚴重，特別是我國各類項目大多占用優質耕地。“隨著城市建成區的快速擴張以及各類花園式工業區建設，平原或居民點周圍優質高產良田面積大幅縮減，若不加制止，將會突破18億畝耕地紅線。”
此外，國家發改委城市和小城鎮改革發展中心主任李鐵指出，一方面地方依靠土地財政，另一方面，由于征 收 土 地 帶 來 了 數 億 人 口 進 入 城市，但是也必須使政府通過開發更多的土地來進行補償。而這導致對土地財政過度依賴，形成債務危機。隨著債務增加，融資難度加大，地方必須不斷地通過新增土地來緩解債務壓力，這一方面會帶來債務風險，另一方面，矛盾長期積累將阻礙經濟增長，并妨礙城鎮化水平的提高。
瓶頸 利益結構調整是難點
在城鎮化快速推進的同時，城鎮化發展面臨的深層矛盾日益凸顯。
中國社會科學院副院長李培林說 ，“2 0 1 2年 中 國 城 鎮 化 率 達 到52.57%，接近世界城鎮化平均水平，但是在教育、就業、醫療、養老保障性住房等方面，被納入城鎮人口統計的2.6億農民工隨遷家屬未能平等享受城鎮居民的基本公共服務。現行戶籍管理、土地管理、社會保障、財稅金融、行政管理等制度固化了已經形成利益失衡格局，制約了農業轉移人口市民化和城鄉發展一體化。”
李鐵也認為，從戶籍分化到土地二元結構再到整體規劃，存在著各個層次的利益結構之爭。
我國城鎮體系紛繁復雜是城市資源分配不均的原因之一。我國城鎮包括直轄市、副省級城市、較大城市、地級市等級別，而不同級別城鎮資源配置有限“我國城市資源長期以來受到行政等級對資源分配的干預，資源大量向直轄市、副省級城市流入，導致我國城鎮規模體系兩極分化。”魏后凱認為，資源配置不均導致我國大城市規模膨脹，中小城市數量和規模下降，人均占有資源有限，公共服務能力低，基礎設施落后，出現了萎縮的狀態。
數據顯示，2000年-2010年，城市人口200萬以上城市人口比重從22.53%上升至31.84%，城市人口規模50萬- 100萬城市人口比重從15.54%上升至18.96%。而人口規模在20萬-50萬城市人口比重則從28.86%下降至22.89%，20萬以下城 市 更 是 從1 8 . 5 2 %下 降 至10.31%。
對此，魏后凱指出，雖然2010年全國小城鎮數量達1 .94萬個，但由于大城市對周邊小城鎮的極化效應以及發展機會的剝奪，加之小城鎮本身缺乏產業支撐、基礎設施建設滯后、公共服務水平跟不上等原因，導致小城鎮自身發展能力嚴重不足。
值得注意的是，由于等級限制，一些本已城鎮化的城市又開始出現人口流失現象。廈門大學宏觀經濟研究中心主任、經濟學院副院長李文溥在接受《經濟參考報》記者采訪時表示。他介紹道，以福建為例，福建沿海一帶，由于民營經濟高速發展，工業化發展速度較快，城鎮化進程也相對較快。但這些地方由于城市投資不足，導致當地基礎設施、公共服務遠不能滿足當地的居民需求。比如福建工業發展最好的縣級市—晉江市，如今已經聚集了100萬的非農產業人口，但由于縣級市配套的限制，城市醫院仍是縣級水平，公安匹配也嚴重不足，導致本已吸引的高端人才不斷流失。
方向 城鎮化不能是空中花園
2010年我國287個地級以上的城市市轄區集中了全國51.2%的投資和56.3%的生產總值，但卻只容納了29%的人口。
李培林表示，隨著近年來城鎮化的快速推進，城鎮化發展面臨的約束和制約愈加凸顯。數以億計的農村轉移人口使城市社會面臨嚴峻的挑戰。
“我認識的很多地方官員，在主觀上對城鎮化的認識是一種理想化的產物。”李鐵指出，我們在所有的城市看到規劃，都是錦上添花，都是給富人做的規劃，沒有窮人的空間。而真正的城鎮化需要提供更多就業機會，方便的生活和生產條件，而不是想象中的空中花園。
李鐵表示，現階段大量城市以城市花園的模式建設城市，意味著城市的建設成本增加，而建設成本增加促地方高價賣地，地價高企又帶來了房價上漲，帶來城市成本的提高，致使農民進入城市門檻越來越高，戶籍制度改革目標也難以實現。
“與此同時，城市發展模式的調整遇到一系列傳統慣性挑戰，當全國幾萬個城市都在按照這種開發新區花園的模式建設城市的時候，當一個改革觸動所有政府官員利益的時候，改革措施是否可以持續延續下去，或者說得到落實，這是值得懷疑的。”李鐵說。
對此，喬潤令認為，我國應嚴格控制特大城市和小城市新增建設用地，合理保證生活用地，提高生態用地比例，優先保障基礎設施、公共服務設施和保障性住房用地。
“我們需要的不是出現越來越多的特大城市，而應是小城市集群。”喬潤令認為，只有城鎮城市集群化，生活、居住、工作都得以解決并走向富足，才能使越來越多的人留在自己的城市。
