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2024年11月24日
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網易財經： 您一直都非常關注中國的土地問題，然后您也多次到現場去做一些調查和調研，您認為土地問題在中國經濟發展中有怎么樣的意義？您為什么會如此重視這個問題？
一項可協調眾多社會矛盾的改革
周其仁：古典經濟學講經濟怎么發展，就是幾個東西放進去，投入進去，最簡單講就是那么幾個東西，一個就是人力，你得把勞動力放進去，第二個就是得有資本，第三就是土地。過去講經濟就是靠三大要素，后來就增加了一個緯度，就是組織，因為你這些要素怎么有效組織起來，不同的組織辦法，這個經濟的產出不同，這是原來經濟學的一個基本的框架。土地是財富之母，古典經濟學就是這么講的，當然會關心。
當然我的關心是和我的經歷有關，因為我們下鄉10年，回來以后參加了農村調查。
也有很多機緣巧合，正好發生了很多土地方面的變更，我們去看，人家也歡迎我們去看，這樣就一路做過來。我的思路還是這樣，就是從使用權確定以后，到了家庭，要在這個基礎上發展轉讓權。就是光使用權給農戶，這是解決溫飽的問題，因為有了使用權，他就好好的種那個地，但現在他有更廣闊的經濟機會，所以有時候這個地還不供他自己種，他轉給別人種，轉入其它用途，要把這個轉讓權好好發育起來。這里也要大量的用市場機制，不能完全用我們行政權去配置土地。我的看法，現在我們這個土地基本就鎖在行政權這個籠子里，這個對于土地資源的很好利用，對于收入分配，對于協調很多社會矛盾是有利的。
確權是土地流轉的基礎
網易財經：您是把很大的筆墨都放在了土地的確權上，您覺得確權對于中國經濟未來的發展是非常重要的？
周其仁：怎么發現的呢，就是土地要流轉，可是權限不確定清的流轉是很危險的，因為我們這個行政權可以利用這個土地變來變去的過程中，有可能再去剝奪一道農民，把應該他享有的利益又拿走。這個危險存在，所以你在流轉之前要加一個前置，這是我們在成都調查以后學到的東西，就是要把確權放進去。
確權也是受了城市的啟發，我們在當地接觸一位干部，他做過城市工作，也做過農村工作，發現城里人雖然城市改革晚，可是城里人有些產權界定比農村做得好，你看我們買了一個房子，它就有房產證，就有土地使用權證，都是有政府保障的你有這個權限，有了這個東西你就很容易流轉，形成一個市場。可是農民世世代代的那個地，它就沒有一個它權益的合法表達，沒有這個表達，他要流轉，就遇到很大的摩擦和障礙，所以他們就提出確權，確權是基礎。我們去研究確權，發現真是很有意思，因為好多年，有些問題不理清，要從頭去確權，是有難度。
城市化要處理好各種權利關系
網易財經：我看到您的書里邊是提到了一句，就是未來的一個城市化可能更多處理的還是國家和農民之間的關系。
周其仁：它其實不光是國家和農民的關系，還有中央政府和地方政府的關系，城市化不完全是一個物理的過程，就是建樓、蓋房子、修基礎設施，它其實里頭是重要的權利關系，我們80年代的改革是把土地的使用權長久的清楚界定給農民，然后用法律來保障。現在要解決的問題就是轉讓權，也要達到同等的水平，這樣這個資源就能夠按照市場準則來進行配置。當然，城市化涉及的問題非常多，它還包括中央政府、地方政府，各級不同的政府。我們現在城市化一個缺點就是這個行政性太強，就每個行政區劃里頭都想城市化，這個跟城市化的大趨勢是不一致的，就是人往哪里流動，項目往哪里流動，它不完全看你行政級別，它要看經濟機會，所以這里頭還有好多經濟關系、法律關系、政策要調整，要改革。
網易財經：2008年是成都首先提出了“還權賦能”，后來您也是關注成都的土地改革，您也一直在跟蹤這個問題，就您看來，成都現在這個土地改革是否取得了實質性的進展？
周其仁：“還權賦能”是當時他們本地提出來的一個口號，就是我剛才介紹這個背景，因為比較城鄉差別，除了收入、生活方式的差別，其中有一個就是權利狀態的差別。為什么城里買個房子，你有比較完備的產權保障？為什么農村世世代代那么多土地、山林、房屋，你看他就沒有一個完整的法律表達，到現在他也不能夠抵押，所以農村金融大量的讓給高利貸，它跟這個是有關系的，全世界的土地都是很好的抵押資產，房屋都可以抵押，為什么我們這里就不可以？這個問題沒有解決，觀念上沒有解決，政策上沒有解決，這個對我們主觀意圖要發展農村，保護農民利益之間是有點擰的。“還權賦能”，第一就是農民的權利要還給農民，第二，權能，比如說它有使用權，它有轉讓權，它可以抵押、租賃，就這些功能要齊備。
網易財經：現在他們做得怎么樣呢？
周其仁：我們觀察到，它從2003年開始走這條路，就是三個集中、加快土地的整理，2008年提出了”還權賦能”，之后我們追蹤了2—3年，一直到他們做確權，到2011年左右在全域范圍內落下去。確權還有很多工作要做，因為確了權以后，這個權利流轉的時候，你還要搭建這個交易平臺，要讓它公開、公正的進行，要把這個交易的信息讓社會更多的方面了解，這樣這個價格機制才更完善，所以他們也搭了產權交易所，這個我們進步我們也很肯定。我們在成都的研究做了10期，第10期以后就差不多結束了，最近的情況我也沒有跟進。
土地確權工作量巨大
網易財經：據您的觀察，您覺得土地確權問題的難點，最難的是難在哪兒？
周其仁：確權難的地方，因為任何一個資產的權利狀況有很大的歷史性，比如說一個宅基地，農村是非常復雜的，有的是土改的時候就分的，但土改是1950年、1951年搞的，離開今天已經幾十年過去了，人口、社會、政策發生很多變動，我們還有一批人口是在人民公社時代出生的，他出生以后是通過集體分配給他這個宅基地。所以這中間又有符合標準、不符合標準，超標的，有各種復雜情況。
你要把它理清楚，最后就是應確盡確，就把所有邊界劃清楚，這是一個巨大的投入。這個投入的收益是什么？就是你有了這個投入，以后的流轉就容易了。你如果沒有這個投入，一流轉的時候，矛盾就會拉住你，纏住你的手腳，這是我們看得到的。所以還是應該花一點力氣進行確權工作。這個難度是挺大的，因為首先是一個巨大的工作量。所以這個工作你如果過去做了，你比如說我們過去的情況，60年的情況都清楚了，比如今年發生新的情況，我們在產權登記上做了一個修訂，以后就很容易把這個財產情況搞清楚。但是你如果沒有個基礎，前頭的陳谷子爛芝麻都沒理清楚，那個難度就非常大。
網易財經：您在本書的第四部分主導機制的分杈里邊有這樣一段話“唯國有土地才可市場化，賦予城市土地國有制，與高度行政化的設市模式，以新的生命動力，三足鼎立，只等另一件利器，即政府的征地權出手，政府主導的中國城鎮化很快就呼之欲出”。我看到這樣一段話，這是否可以說土地產權問題就決定了城市化是政府主導還是市場主導呢？
腐敗案里都有一塊地
周其仁：這是提供了一個非常基礎的東西，因為它那個政府主導也不是說大家說叫政府主導它就能主導的，1988年啟動了一個土地上很重要的變化，修訂了憲法，在憲法里頭規定，國有土地還是不能買賣、不能租賃，但是國有土地的使用權是可以轉讓，這樣就開了個口子。這開了個口子以后，我們才看到土地可以拍賣、可以融資，才可以看到工業和城市獲得了一個新的籌資的功能，這就是土地市場化的過程。但是這個法律是國有土地的使用權可以轉讓，我們有更大一塊農民的土地使用權能不能轉讓呢？法律沒有交代。而實際上就變成農民的地只有被政府征用變成國有地，才能進入到市場化轉讓。所以我這就是寫的，叫先國有化，再市場化。現在來看，這個模式是有缺陷的。
因為你想，我這里是用政府手段拿來的地，這里是用賣的手段形成收益，你想你要是地方政府你會怎么做？他一定是這頭會跟農民形成很大的競爭，希望征到更多的地，希望以更低的成本征到地。這邊有盈利的東西在這里，地方要發展，財政、收入。這樣就等于在制度里頭陷進去一個讓政府和農民利益發生沖突的體制性的挑戰。
第二個后果是什么？土地相當于變成了政府的囊中之物，就是你只有到了政府這里，政府才確定哪一塊是賣的，哪一塊是劃撥的，這樣我們行政機構和官員就在土地的配置上有太大的權力。所有大的案子里頭，差不多都有塊地，這個地由于工業化、城市化，它升值非常快，你從低價拿來，到市場價出手，這個中間差額太大了，這個利益誘惑是難以抗拒，所以這就帶來幾方面的不利，一方面就是跟土地有關的腐敗現象越來越顯現（？），第二個就是在政府手里資源分配通常分配不好，你以為低價拿來，高價銷售這個體制最有效，因為低價拿來他有時候可以不那么愛惜，我們一方面說地價貴，一方面好多土地沒有充分利用，閑置的土地非常多，是什么道理？這就是土地的利用機制不對頭。
土地城市化高于人口城市化
網易財經：您在書中寫到的特點，比如說土地的城市化是高于人口的城市化，是導致這樣的原因嗎？
周其仁：是重要的一個原因，這個有點反常。所謂城市化就是很多人到收入較高的城市去。什么叫城市？城市就是密度比較高的空間體。結果我們所謂的土地城市化，就是建成區面積擴張的百分比比城鎮人口的提高快，這不是降低了密度嗎？怎么出現這個現象的？你要找到機制上的原因。
我的看法，機制上的原因，跟我們現在一手征地，一手賣地是有關系的。
網易財經：現在這個問題有一點改善嗎？
周其仁：現在這個從討論來說是已經蠻熱烈的了，2008年開十七屆三中全會就指出了逐步收縮征地規模，要擴大集體建設用地的市場準入。但是2008年做了那個決定以后，我認為沒有認真推。沒有認真推的一個原因就是2008年以后遇到金融危機沖擊，需要擴大投資來帶動內需，擴大投資都要用地的，所以實際上這些年征地規模是提高了，明確降低。所以實際上我們還寄希望于十八屆三中全會，就是今年11月份的這個會議，看看能不能對此有所表述。但是從經濟情況來看，從社會情況來看，這個關鍵領域不推進改革真是難以為繼，土地資源難以為繼，官民矛盾也難以為繼，土地城市化的效率也難以為繼。
城市化的本質就是經濟自由
網易財經：我看到您在您的《城鄉中國》里邊說，經濟自由乃城市之根基，您認為目前的城市根基足夠牢、足夠廣嗎？
周其仁：遠遠不夠。中國歷史上當然很多是城市是行政化的城市，就是設一個衙門，所以我們的城過去都講級別的，什么級別以上的衙門它可以建一個圍城。當然我們也有很多經濟形成的城鎮，所以城鎮化的兩條來路，一個是軍事的需要、行政的需要，建立一些行政的管理點，然后有了官員區，有了人口的集中，然后它慢慢發展出市場，發展出經濟生活，發展出民生。
你從全球看，它還有另一類城市，它實際上就是農村出來的自由民聚在一起，因為他都不繼承土地。西方是長子繼承權，他除了拿到傳統農業社會的繼承以外，他有一些孩子是自由民，然后他們就聚到一起，工業、商業、服務業是這么起來的。所以兩種城市起源，在現代我們今天講的城市化，更重要的是經濟活動推進的，市場活動推進的城市化，這是經濟自由的結果。
我們的歷史也證明，我們高度計劃體制的時候，我們城市化率是下降的。從1958年、1959年的大概百分之十九點幾，降到了1978年的百分之十七點幾，降了將近兩個百分點，包括我們都是見證人，我們都在城里的，后來下鄉了，這是倒過來的。等到經濟改革，增加了農民自由以后，這個城市化率就上來了。實際上就是人往高處走的原因，就是人對哪里收入高，他會心向往之。而城市只要創造更高的收入，他就會集聚更多的人口，這是一個自然的過程，不可阻擋。所以我得出的命題就是經濟自由。
城市化的本質就是經濟自由。我們現在要在已有的基礎上再發展城市化，需要更大的經濟自由，包括金融，包括戶籍，包括公民可以選擇到哪里去上學，到哪里去報考，這個權利都要給公民。中國的資源是山地居多，平地很好，中國其它經濟更需要相對集聚，因為集聚起來才能有足夠的耕地，經濟活動才能更有效。但是我們多少年來城鎮化滯后，講穿了就是經濟自由滯后。所以現在要倒過來做，擴大經濟自由。當然這個經濟自由，各種各樣的經濟自由之間怎么能夠更有序，這就是改革當中要研究的問題。
網易財經：您在自由這一章中開始就發了三個小結來談遷徙自由，您認為遷徙自由是在經濟自由當中更為重要的一項嗎？
周其仁：當然，要沒有這個東西就沒有城市化。因為所謂遷徙自由就是我看到那里有一個機會，我可以過去，我可以臨時去，也可以長久去，也可以搬家搬去。這就是遷徙自由，這個是1954年憲法里就寫進去的，但是多少年來落實得不好。
限制遷徙自由坑苦農民
網易財經：您書里說限制遷徙自由和把農民坑得太苦是大有關系的。
周其仁：是的，因為你想一個體制如果不合理，它如果這個成員是可以跑的，你不會不合理到離譜的程度，因為你不合理他就跑了，你不準他跑，你遲早會把那個體制弄到非常荒唐的程度。過去那個不正常的饑荒是怎么發生的？很大程度上就是不能跑。所以一個體制允許能有一定程度流動，它本身也給這個體制裝上一個安全閥，就是你政策不可能錯得太離譜，你太離譜我就會走。可是我們多少年把這個退出權、移動權都給他封起來以后，他倒是要給我們這個制度釀成一個很大的災難。
