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2024年11月24日
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初秋時(shí)節(jié)，科爾沁草原上的草已微黃。被當(dāng)?shù)厝顺蔀椤八葑印钡募t旗水庫(kù)泛著點(diǎn)點(diǎn)金光，四野俱靜。
40歲的蒙古族漢子額爾敦蹲在大壩上，眉頭緊鎖。他有三個(gè)兄弟姐妹，腳下的這片土地——內(nèi)蒙古通遼市扎魯特旗新農(nóng)村，是他們祖祖輩輩生活的地方。
“就是因?yàn)檫@水泡子，把我們的生活全都改變了。”9月16日，額爾敦對(duì)《法制日?qǐng)?bào)》記者說(shuō)。
水庫(kù)蓄水吞沒(méi)農(nóng)地
事情要從通遼地區(qū)一項(xiàng)大型水利工程——“引烏入通”說(shuō)起。
常年持續(xù)干旱、河段斷流、水庫(kù)干涸……通遼曾一度出現(xiàn)用水緊張局面。2008年，通遼開(kāi)始實(shí)施引烏入通工程：在烏力吉木仁河設(shè)置水利樞紐，通過(guò)紅旗水庫(kù)等一系列配套，向通遼主城區(qū)提供工業(yè)和城市用水。
紅旗水庫(kù)這座始建于上世紀(jì)五十年代的老舊水庫(kù)，在引烏入通中成為了重要的調(diào)蓄工程，也是水源地工程。2009年，為配合“引烏入通”工程上馬，通遼市在紅旗水庫(kù)設(shè)立除險(xiǎn)加固工程建設(shè)管理處，對(duì)水庫(kù)進(jìn)行除險(xiǎn)加固，壩頂增高3米至249.1米，新建638米副壩，總庫(kù)容擴(kuò)容至6418萬(wàn)立方米，按照國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，屬于中型水庫(kù)。
草原地廣人稀，大壩筑起后涉及到了8戶村民的承包地，其中尚有4戶原住民至今仍居住在庫(kù)區(qū)內(nèi)。額爾敦四兄弟以及老父親這五家承包的5000多畝整塊土地，被大壩一分為二，壩內(nèi)尚有2000多畝，日常的種植和放牧開(kāi)始變得極為不便。
2011年，水庫(kù)突然蓄水，大水持續(xù)漲了9個(gè)月，8戶村民承包的共計(jì)1000多畝草牧場(chǎng)、耕地、林地被吞沒(méi)，額爾敦他們五家就淹了900多畝。
地勢(shì)較低的秀梅家，面對(duì)日夜逼近房子的大水，只能雇來(lái)鏟車(chē)和推土機(jī)，在距離房子十幾米處，筑起一道近兩米高的土堤，才保住了房子。
“可壞事總是一茬接一茬。”額爾敦說(shuō)，2012年春天開(kāi)始，紅旗水庫(kù)又出現(xiàn)了第二次漲水。大水停留了四五個(gè)月，村民們?cè)诘谝淮嗡头秶獾耐恋赜直粴В馐穷~爾敦五家，就又被淹300多畝，農(nóng)作物、樹(shù)林因?yàn)楸凰輹r(shí)間過(guò)久而全部死亡。
無(wú)奈接受承包協(xié)議
自打土地第一次被淹后，村民們就走上了維權(quán)之路。
2012年5月14日，通遼市以紅旗水庫(kù)管理所的名義，和8戶村民們簽訂《紅旗水庫(kù)淹沒(méi)區(qū)內(nèi)土地承包合同書(shū)》，按照每年每畝耕地1000元、林地5000元、草牧場(chǎng)3000元的標(biāo)準(zhǔn)，約定將第一次被淹沒(méi)的土地“承包”給紅旗水庫(kù)管理所，時(shí)間為村民合同期滿之日。8家牧民都在合同上簽了字，得到了“承包款”。
為何大水淹沒(méi)土地不叫“賠償”而叫“承包”？良田從此消失在水面下，水庫(kù)管理所接手后又如何進(jìn)行承包？
額爾敦說(shuō)，當(dāng)年聽(tīng)說(shuō)要“承包”，他也挺疑惑：“誰(shuí)都知道，承包費(fèi)肯定不如賠償費(fèi)加上征地費(fèi)來(lái)得高，可從土地被淹之后的一年多時(shí)間里，我們向政府反映了多次，好不容易才等來(lái)了承包協(xié)議，如果不簽，又能拖到啥時(shí)候？所以不想簽也只能簽了。”
其實(shí)在這時(shí)候，第二次水淹已經(jīng)發(fā)生，白音家這次又被淹了40多畝土地。白音的兒子包金倉(cāng)回憶，當(dāng)時(shí)通遼水務(wù)局的人承諾，第二次水淹“以后再給解決”，但至今沒(méi)了下文。
問(wèn)題出在資金緊張
根據(jù)我國(guó)土地管理法，任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)國(guó)有土地；征收土地的，要按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償。也就是說(shuō)，土地征用是農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為工程建設(shè)用地的唯一合法途徑。
2006年起施行的《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》規(guī)定，凡屬大中型水利工程的，項(xiàng)目法人必須要編制移民安置規(guī)劃大綱，按照審批權(quán)限報(bào)上級(jí)政府部門(mén)。
那為何在除險(xiǎn)加固工程動(dòng)工之前，相關(guān)政府部門(mén)沒(méi)有進(jìn)行征地和移民安置工作？
在9月17日記者對(duì)扎魯特旗水務(wù)局的采訪中，局長(zhǎng)李文國(guó)如此解釋：“國(guó)家規(guī)定動(dòng)工前要進(jìn)行征地和移民安置的對(duì)象是新建水庫(kù)，而紅旗水庫(kù)是老水庫(kù)，進(jìn)行的只是除險(xiǎn)加固工程，國(guó)家為此批復(fù)投資了4187.72萬(wàn)元，其中并不含移民征地資金，因此在前期也沒(méi)有就移民征地進(jìn)行相應(yīng)的勘察、測(cè)算工作。”
記者問(wèn)：“雖然是除險(xiǎn)加固，但水庫(kù)因此擴(kuò)建增容是事實(shí)，政府就沒(méi)有想過(guò)增容后會(huì)涉及征地問(wèn)題嗎？”
李文國(guó)承認(rèn)，按理說(shuō)，應(yīng)該完成庫(kù)區(qū)內(nèi)的征地，但有復(fù)雜的歷史原因阻礙了紅旗水庫(kù)征地工作的進(jìn)行。“一是村里有部分耕地當(dāng)時(shí)沒(méi)有辦理耕地手續(xù)，要以耕地標(biāo)準(zhǔn)賠償缺乏依據(jù)；二是每戶實(shí)際使用的草牧場(chǎng)面積均大于簽訂的草牧場(chǎng)使用合同書(shū)面積；三是紅旗水庫(kù)和新農(nóng)村歷來(lái)沒(méi)有明確的界限，屬于歷史問(wèn)題；四是旗里的資金有限。”
李文國(guó)強(qiáng)調(diào)，水庫(kù)除險(xiǎn)加固工程實(shí)際建設(shè)單位是通遼水務(wù)局，旗水務(wù)局沒(méi)有法定職責(zé)、也沒(méi)有能力在前期進(jìn)行征地和移民安置工作。
而通遼市水務(wù)局水利建設(shè)與管理科科長(zhǎng)王志剛則表示，除險(xiǎn)加固工程實(shí)施后，的確存在淹沒(méi)區(qū)擴(kuò)大的問(wèn)題，設(shè)計(jì)水位線以下的土地應(yīng)該由政府征用，庫(kù)區(qū)內(nèi)的住戶也應(yīng)該遷到庫(kù)區(qū)水淹線以外，但是水庫(kù)的管理權(quán)在扎魯特旗政府，征地和移民的事也該由他們來(lái)負(fù)責(zé)。
即使前期不征地是由于受到資金制約，可政府部門(mén)在田地被淹之后仍不征地，反而采用“承包”這種不合常理的方式，又作何解？
李文國(guó)告訴記者，提出“以租代征”方式的是通遼市水務(wù)局。這種方式的好處在于不用確認(rèn)耕地來(lái)源，按照實(shí)際使用幾畝、政府就承包幾畝的方法，讓村民盡快領(lǐng)到這筆錢(qián)，資金兌現(xiàn)快，“如果要是征地的話，國(guó)土這一關(guān)就過(guò)不了，什么時(shí)候解決也說(shuō)不好”。
通遼市水務(wù)局副局長(zhǎng)宋慶玉在電話中向記者承認(rèn)：“村民土地被淹，在正常情況下應(yīng)該征地，但征地的話當(dāng)時(shí)得花3000萬(wàn)元，而我聽(tīng)說(shuō)，那時(shí)候(政府)資金緊張，手頭就1000萬(wàn)元，錢(qián)不夠又得干成事，怎么辦？所以想了租地的方法；再加上旗水務(wù)局的人已經(jīng)跟老百姓做了很久的工作，老百姓也同意，這才出現(xiàn)了‘以租代征’。”
解決方案正在研究
但無(wú)論基于怎樣的出發(fā)點(diǎn)和目的，一個(gè)不能回避的現(xiàn)實(shí)是：正是這種“以租代征”的違規(guī)做法，給政府埋下了巨大的法律隱患。
“水利工程竣工蓄水后，低于水庫(kù)設(shè)計(jì)水位的全部集體土地均成為了淹沒(méi)區(qū)，淹沒(méi)區(qū)內(nèi)的集體土地用途和使用性質(zhì)也隨之變化為建設(shè)用地。”北京市丹寧律師事務(wù)所孫志美律師認(rèn)為，政府明知村民的集體土地已被淹沒(méi)而不履行征地補(bǔ)償手續(xù)，而是以承包合同的方式改變集體土地的用途和使用性質(zhì)，這種做法和土地管理法以及《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》相悖，因此承包合同無(wú)效。
“政府的主觀愿望是好的，就是做法上沒(méi)太到位。”采訪中，宋慶玉也承認(rèn)，“‘以租代征’只是權(quán)宜之計(jì)，要從根兒上解決問(wèn)題，還得回到‘征地’的思路上來(lái)。”
李文國(guó)告訴記者，近期，旗政府會(huì)對(duì)紅旗水庫(kù)征地事件專門(mén)開(kāi)一個(gè)會(huì)議，各部門(mén)負(fù)責(zé)人要在全面研討基礎(chǔ)上，拿出完整的解決方案匯報(bào)給通遼市政府。
當(dāng)?shù)卣恼鞯毓ぷ髂芊窕氐揭婪ㄐ姓能壍郎蟻?lái)？本報(bào)將繼續(xù)關(guān)注。
