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2024年11月24日
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第七記城市群博弈
總顧問：國家發改委城市和小城鎮改革發展中心主任 李鐵
去年12月底，李克強在江西九江主持召開的區域發展與改革座談會上說：“內需潛力東部有，中西部回旋余地和發展空間更大，沿江地帶是重要的戰略支點。”并建議把安徽納進長江中游城市群之列。幾個月之后，長沙、合肥、南昌、武漢在武漢簽訂《長江中游城市群暨長沙、合肥、南昌、武漢戰略合作協議(武漢共識)》，中部四省會城市攜手并進，向中國城市群第四增長極齊頭并發。
城市群已經成為推進新型城鎮化的重要戰略，國家發改委主任徐紹史此前在向全國人大常委會報告時就曾明確，城鎮化將以城市群為主體形態，以大城市為依托、以中小城市為重點，逐步形成輻射作用大的城市群。可以預見的是，我國將推進城市布局形態的優化。而在制定新一輪城鎮化規劃的過程中，各地爭相競逐城市群指標，在多個熱點地區形成博弈格局。
從中三角到長江中游城市群
在《武漢共識》之外，四省會城市交通、科技、商務、衛生等11個部門也分別簽署協議，將進一步加強交通基礎設施，推進科技資源相互開放和共享，鼓勵科技成果、科技人才、創業資本等科技要素流動，建立醫療服務共享和新農合實現跨市結算等。比如交通上的設想，力爭構建四省會城市2小時經濟圈。以武廣、合武、京九、滬昆、昌吉贛等五條客運專線為主體，加快推進四省會城市間高鐵、城際鐵路等快速通道建設，盡快研究建設長沙—南昌、九江—合肥、武漢—九江等城際鐵路線路，使四省會城市間形成環狀快速鐵路網覆蓋長江中游城市群。
武漢市委書記阮成發表示說，《武漢共識》以及四省會城市11個部門之間合作協議的簽訂，標志著長江中游城市群建設進入全面推進階段，將成為中國經濟增長“第四極”。
“長江中游城市群”最初是湘鄂贛三省聯手謀求全國區域發展新增長極，以武漢城市圈、長株潭城市群、環鄱陽湖城市群等合作打造的國家規劃重點地區，又稱“中三角”。原先的“中三角”有29個城市，安徽加入之后，長江中游城市群城市數量達到40個。“中三角”四省合作，是深入推進中部崛起戰略的關鍵之舉。
此前，東北、廣西北部灣、成渝、中部、西北關中等地區均提出過中國第四增長極的提法，而成渝城市群是長江中游城市群最強勁的競爭者。
湖北省統計局副局長葉青指出：“現在與我們競爭的只有成渝城市群，但從制造業發展的基礎條件、交通來看，成渝明顯趕不上我們。另外，現在講生態容量，西部很多地方都不太好，中部一個就是我們，一個就是中原經濟區，我們這邊有黃金水道等優勢，無疑是最優的選擇。”
多地競逐城市群指標
在新一輪城鎮化規劃的制定中，城市群作為未來城鎮化發展的主體形態被賦予更多的關注。南都記者獲悉，未來城鎮化將以建設世界級城市群為目標，全面提升東部三大城市群發展水平，并培育壯大17個區域性城市群。
世界前5大都市圈分別是紐約都市圈、東京都市圈、倫敦都市圈、巴黎都市圈和美加大湖都市圈，這些城市圈代表著當今世界經濟發展的巔峰力量。
目前我國已經形成了十個城市群，分別是京津冀、長三角、珠三角三個國家級城市群，以及七個已經形成一定規模的城市群，分別是遼中南、山東半島、海峽兩岸、中原、長江中游、關中、成渝城市群。按照發改委的指標，下一步京津冀、長三角和珠三角城市群將向世界級城市群發展，更高層次地參與國際競爭與合作。另外再打造哈長、呼包鄂榆、太原、寧夏沿黃、江淮、北部灣、黔中、滇中、蘭西、烏昌石等10個區域性城市群。
記者日前從接近政策制定的人士處得知，目前在國家城鎮化規劃制定過程中，多個省份都希望自己省份內的區域中心城市納入城市群規劃，已經納入城市群規劃的部分地區還希望晉升為國家級城市群，于是出現了多地競逐城市群指標的現象。
中國城市規劃設計研究院副院長楊保軍日前接受南都記者采訪時指出，“有些地方政府的動機不純，覺得拿到了城市群規劃就有指標了，就能建設新城、新區、開發區，這完全是錯的。而且目前我國城市群現象就是以大欺小，將來要以大帶小，不能什么好東西都被大城市搶走，小城市就永遠沒有出路。”
業內人士分析預測，有的省份擔心沒有城市納入城市群發展規劃，今后在申請項目和經濟發展中會受到冷落，于是最終的城鎮化規劃很有可能會顧及均衡性，城市群數目出現擴圍，城市群布局相對均衡。
城市之間激烈的非合作博弈
在新一輪城鎮化規劃的制定中，各地爭相為進入城市群建設之列而顯神通，但專家建議，不恰當地用行政權力捏合城市群容易引發“城市病”，要合理處理大小城市間的分工與協作。
南都記者此前獲得的國家發改委內部調研報告顯示，我國跨行政區的城市群合作協調機制缺乏。報告中指出，在現行城鎮行政體制下，不存在行政隸屬關系的城市區域之間存在著嚴重的行政分割現象，基于地方利益的考慮，各地城市政府之間存在著激烈的非合作博弈，使得各城市政府之間的橫向合作關系受到嚴重阻礙。
長江中游城市群的發展規劃雖然已達成共識，但據研究人士的實地調研來看，仍存在一些問題：城鎮之間行政壁壘、競爭依然存在；發展熱情在行動上存在落差，湖北省熱情高，其他三省熱情不足；四省市雖然位置毗鄰，但經濟發展水平接近，經濟結構相似，市場聯系較少。
葉青在接受南都記者采訪時說道，長江中游城市群的四個核心城市之間仍然存在競爭，因為幾個城市之間合作的時間比較短，但隨著發展，核心城市之間的合作會更多一些。湖北熱情度最高，是因為湖北處于一個比較尷尬的“鍋底”位置，而其他三省均可以向東或向南借力。
而對于促進城市群一體化發展，之前國家發改委下屬研究機構提交的研究報告指出了現行城市行政區劃管理體制使得各城市以鄰為壑，生產要素難以實現跨行政區流動，公共基礎設施呈碎片化狀態，難以共建共享的一些問題。
中國社科院區域經濟研究員徐逢賢說，要充分利用城市群核心城市的輻射和帶動作用。城市群建設能帶動各個城市優化產業結構、產業發展平衡協調、經濟總量的增長。城市群經濟圈內城市之間的聯系與交流，而且也能促進教育、人才、醫療等方面的交流，能夠有效地增強地區的核心競爭力，而且可以有效吸引外資。
在美國，其三大城市群的GDP占到了美國GDP的67%，從2009年數據看，中國三大城市群對GDP的貢獻率不足40%，其中珠三角城市群對G DP的貢獻率僅為9.57%，不足一成，未完全體現出珠三角城市群作為大城市群對經濟的推動作用。
國家發改委國土開發與地區經濟研究所所長肖金成分析指出，要實現區域協調發展，一個途徑是產業轉移，另一個途徑是人口轉移，目前城市群中的大城市人口壓力已經很大，但中等城市和小城市還有很大的空間，十大城市群承載更多的人口將可以縮小區域之間的差距，“城鎮化要解決人往哪里去，其實是人往城市群轉移”。
據內部人士透露，此前發改委已制定了一份關于城鎮化的規劃，但由于各方分歧較大，最終并未通過審定。其中，最主要的分歧就集中于發改委和國土部門。根據發改委的規劃，地方政府可以向國土部門申請大量土地，“但國土部門并沒有那么多地可以批”，該人透露。此外，在 城 市 群 的建設方面，盡管“十二五”規劃明確提出“以大城市為依托，以中小城市為重點”，但決策層對此也有不同意見，認為城鎮化應以發展小城鎮為主。
國務院參事、清華大學區域與城市發展研究中心主任施祖麟： 城市群需防止“大躍進”式為建而建
◎城市群中的城市一定要有梯次。城市群無非就是大城市要帶動中小城市，中小城市再帶動城鎮，再帶動農村，這才是一個比較合理的布局。
◎城市群要靠經濟發展的水平來定，不是越多越好，也不是越快越好。至于中國具體需要多少個城市群，這很難說。建設城市群，要完全根據經濟發展的規律來決定，不能強迫地方政府去建設。
———國務院參事施祖麟
城市群，這個在1990年后才開始在中國大陸出現的地域經濟用語最近頻繁呈現。當城鎮化發展如日中天之時，發展城市群似乎成了一條必經之路：既避免了究竟是發展小城鎮還是大城市的先后之爭，又能兼顧大中小城市統籌發展。于是，發展城市群的呼聲日益高亢，遍及大江南北。
法國地理學者戈德認為，城市群是城市發展到成熟階段的最高空間組織形式，是在地域上集中分布的若干城市和特大城市集聚而成的龐大的、多核心、多層次城市集團，是大都市區的聯合體。但現階段的中國，有足夠多的大都市支撐城市群嗎？盲目的城市群建設，又是否會產生東施效顰的負面效應？國務院參事、清華大學區域與城市發展研究中心主任施祖麟對此接受南都記者專訪，為中國城市群發展把脈。
糾偏過程中提出“城市群”概念
南都：去年十八大后，李克強第一次離開北京調研，選擇在九江召開區域發展與改革座談會，并建議把安徽納進長江中游城市群之列，這釋放出什么信號？
施祖麟：說明新一輪城鎮化對城市群的問題非常重視。“十一五”時是強調大中小城市協調發展，“十二五”提出在大中小城市協調發展的基礎上發展城市群。
發展城市群的這個提法是比較合理的，避免了過去是發展大城市還是發展小城鎮的概念分歧。事實上，現在看來，以往單純發展大城市或簡單發展小城鎮，這兩個提法都有所偏頗。上世紀90年代前期，主要發展小城鎮，出了很多問題，最主要的就是資源利用效率低，加上缺乏管理，也引發了其他問題，包括環境污染、土地浪費等，發展比較無序。此后，大城市突飛猛進的發展，但由于缺乏規劃，也出現了諸多問題，比如北京“攤大餅”式的發展，也會出現“城市病”。因此，目前我們需要一種相對較好的發展模式，比如組團式的互補發展，城市群就是一個很好的概念。
南都：城市群這一模式是不是可以規避此前多年城鎮化進程中的一些缺陷？如何看待城市群對城鎮化的作用？
施祖麟：應該能夠規避。目前發展城市群，就是要大中小城市協同發展，核心概念是產業的協同發展，產業之間互補的發展，而不要搞成前十年一樣同質化的發展，城市群里頭應該有比較好的分工。這就集中了資源，可以提高土地利用率。
城市群發展最核心是合作機制
南都：您對目前已形成的城市群的發展滿意嗎？
施祖麟：其實還有很多值得改進和完善的地方。目前中國成熟的三大城市群的發展結構，除了長三角城市群是“一主兩副”，以上海為中心，以杭州和南京為城市副中心，三大城市融合發展。而珠三角和京津冀均是“雙中心”發展結構，珠三角以廣州、深圳為中心，京津冀以北京和天津為中心，外圍城市環繞發展，這樣的雙中心結構容易造成行政上無法統一規劃發展的問題。像首鋼這樣的企業，是中央發了話、污染確實嚴重，才遷至河北，北京就像割了肉一樣，很不情愿。這就需要城市群內部建立一個合作機制，簡單說就是利益分配機制。
南都：城市群發展還面臨什么壁壘？
施祖麟：中國到底有沒有建設城市群？肯定在做。但最擔心兩個問題：一是土地的大規模利用，而且和房地產業緊密相關。我很擔心，最后因為缺乏效率而導致土地浪費。城市化現在面臨土地集約化的困境，不可回避房價問題，我認為現在中國房地產業是一個泡沫，房價如此之高，目前中國各種問題的焦點都是由此引發的。其次就是目前的實業經濟發展缺乏動力。新增投資很少，都在勉強維持。這不僅對產業不利，對城市發展也不利。目前大部分資金仍滯留在與房地產相關的虛擬經濟中。
南都：如何更好地加強城市群內城市之間的分工協作？
施祖麟：一個城市群的發展，必須要有前提規劃，這不同于一個單獨城市的規劃，而是能夠協調各城市共同發展的規劃。就規劃制定而言，目前還是有難度的，尤其跨省的城市群，比如京津冀的發展規劃提了15年都還沒有出來。這就說明地方意見要比中央的意見重要，中央要照顧地方上的意見，地方上的意見達不到統一，規劃就出不來。各個地方都比較強勢，在關鍵問題上都不想讓步。這也就需要一定的行政干預。
歐盟就是很好的榜樣，從鋼鐵、煤炭產業合作開始，后來發現金融、資金很重要，又搞基金，搞扶貧，還有一對一的幫扶。我們還是一個國家的內部，這些合作應該更容易一些。所以我認為，城市群的發展中，最核心的還是合作機制。不同的城市的領導的智慧和眼界很重要，需要城市群中間的領頭人、學者自己協商制定機制，中央不可能指定具體模式，中央可以給些意見、指導，但是不能替代他們作決定。
中國城市群可分為三級
南都：目前我國已經形成了京津冀、長三角、珠三角等十大城市群，未來還將形成更多城市群，你認為形成城市群的條件是什么？
施祖麟：真正的條件還是產業發展，這是核心條件。只有產業的發展，才有經濟的發展，才有城市的發展，只把人集中在一起是不行的，只是把地圈起來那不叫城市化，只能叫產城融合。
南都：除了產業還需要什么條件？
施祖麟：城市群中的城市一定要有梯次。城市群無非就是大城市要帶動中小城市，中小城市再帶動城鎮，再帶動農村，這才是一個比較合理的布局。
南都：目前中國在建城市群有哪些？
施祖麟：我們把城市群分為幾級，其中第一級是較早建立的，成熟的城市群。第二級是目前正在籌建的城市群。而第三級是這幾年地方提出的，有的還沒通過審批。第一級：長三角、珠三角、京津冀城市群；第二級是加快建設海峽西岸、山東半島、哈長、遼中南、中原、江淮、關中、廣西北部灣城市群。初步測算，到2020年，8個城市群占用22 .6%的全國城鎮建設用地，集中26.3%的全國城鎮人口。第三級是培育太原、滇中、黔中、呼包鄂榆、烏昌石、寧夏沿黃城市群。還有潛在的城市群，包括長吉、新疆天山北坡、北部灣、哈爾濱都市圈，另外呼聲較高的還有呼包鄂、銀川城市群、太原城市群、蘭州都市圈等，自己也都在申報。
城市群不是越多越好越快越好
南都：這些城市群的組建，是誰來圈定的？
施祖麟：地方積極性是最主要的，地方商量，提出規劃報告，向國務院提交申請。國家發改委只是對規劃進行認可。截至2006年，我國就規劃批準了26個區域規劃，其中就有很多涉及城市群。所以，城市群的建設中，中央只指明方向，真正做起來還是需要地方為主力。
南都：城市群是不是越多越好？
施祖麟：城市群要靠經濟發展的水平來定，不是越多越好，也不是越快越好。至于中國具體需要多少個城市群，這很難說。建設城市群，要完全根據經濟發展的規律來決定，不能強迫地方政府去建設。為什么目前城市群多集中在沿海地區？就是因為沿海的經濟發展較為成熟，比如長江三角洲、珠江三角洲，從資源到交通都很方便。
南都：目前新一輪的城市化會不會產生過多的城市群，而失去發展的焦點？
施祖麟：如果是盲目發展城市群或城鎮化，用指標來限定，肯定會出問題。現在有提法說，到2030年我們必須達到70%的城鎮化率，這是不可取的。不能用行政的命令、指標來推動城鎮化,要講人的城鎮化。現在雖然說已經達到52%的城市化。如果按照戶籍人口來計算，目前真正的城鎮化率只有37%。建設城市群不要搞成“大躍進”式的，不要搞成行政命令式的，運功式的。防止各地搞攀比。城鎮化發展一定是有規律的，是經濟發展的結果，不能沿襲以往計劃經濟的思維模式，完全以政府推進為主。
南都：各地爭先希望獲得城市群的規劃指標意味著什么？
施祖麟：城市群獲批準后，有這樣一個名頭就可以集聚資源，也可以把干部和群眾的注意力集中起來，這本身是一個好事。同時也會提很多建園區等向國家要土地指標。現在發改委批了，國土部就遇到問題了，沒有那么多土地可以批下去。所以，目前城鎮化建設中，既要讓地方有積極性又不能使其積極性太高，這就需要中央的決策機構來協調。
誰是中國第四增長極？
南都：現在長江中游城市群和成渝城市群都希望競爭中國第四增長極，你認為誰最有可能？
施祖麟：現在還不好發表特別明確的概念，說成渝好還是長江中游好。說不定并列第四，但最后還是要看表現。過去武漢和長株潭是分開的，我們做了一個小小的研究，覺得應該統一起來，連成一片。從現在的成長性看，好像成渝城市群要好一點。因為成都和重慶的活力比較好，但是長江中游如果以武漢為龍頭把長株潭統在一起，它的實際力量要比成渝城市群強。初步預測，到2020年，這兩大城市群占用11 .1%的全國城鎮建設用地，集中14.3%的全國城鎮人口。
南都：城市群大城市會輻射周圍的中小城市，除了各個城市群之外的中小城市是否還有發展機會？
施祖麟：肯定也有發展機會，但并不充分。因為原來經濟基礎就不好，這時候就更應該自然發展。小城鎮不可能一起發展，必須要有重點。我們現在主要盯著的還是二產，其實農業做好了，高效農業還是能得到很好的回報。
南都：這樣會不會造成富的地方越富，窮的地方越窮？
施祖麟：這個差異是長久存在的，但是要靠政府強有力的轉移支付。盡量照顧公平但是也有差距。中國經濟發展很不平衡，在城鎮化過程中，東、中、西發展一定要有差別。東部要發揮大城市的優勢，做成城市群，實現大、中、小城市協調發展。中部和西部發展中小城市以及小城鎮，但也不是一哄而上，一定要因地制宜。城鎮化涉及人、地、錢的問題。實際上人的問題，尤其在西部，大城市周邊農民工進城要容易些，但是實際上遠郊區的進城怎么辦？東部地區跨省的農民工進城怎么辦？比如河南、貴州到江蘇、浙江打工，這部分人怎么辦？一是戶口，其實只要公共服務均等化，農民不愿意轉城市戶口，農村戶口背后事實上是土地利益問題。重慶地票、成都模式等，解決了城市周邊農民工進城的宅基地變現問題，跨省的農民工的土地如何退出來？如果他們在農村的土地不退出是一種資源的浪費，因為他們是兩棲的，兩邊都占有一定的土地資源，是很不集約的方式。為保護農民的利益，近期這個問題可以暫時先放一放。但從長期看，農業人口市民化過程中的土地退出問題是一定要解決的，從現在開始就應該有深入的思考和周密的部署。
