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2024年11月24日
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編者按：
在“城管”站在左右為難的尷尬路口之際，該文從我國城市管理體制的歷史談起，延伸到目前城市管理體制的現(xiàn)狀和城市綜合管理體制的創(chuàng)新，讓讀者對我國城市綜合管理的發(fā)展未來有更清晰的了解，正視目前的“城管”現(xiàn)象。
歷史沿革
我國城市管理體制大致經(jīng)歷了四個(gè)階段：
第一個(gè)階段：改革開放前近當(dāng)代的中國城市管理。
舊中國，城市街道清掃和垃圾的清運(yùn)一般由官府或工商戶及居民集資雇工來承擔(dān)。近代建立起隸屬于警察部門的清潔隊(duì)，打掃街道。城市糞便則由農(nóng)民運(yùn)到農(nóng)村作肥料。后來，改由糞商雇工人清運(yùn)，銷往農(nóng)村。新中國建立后，各大城市先突擊清理戰(zhàn)爭廢墟，然后成立城市環(huán)衛(wèi)局（處、所），其清潔隊(duì)由公安或衛(wèi)生部門領(lǐng)導(dǎo)，后將隸屬公安的清潔隊(duì)全部劃歸衛(wèi)生系統(tǒng)。十年動(dòng)亂期間機(jī)構(gòu)撤銷。
第二個(gè)階段：改革開放后建設(shè)部門為主的統(tǒng)一管理。
1979年3月，城市環(huán)衛(wèi)事業(yè)劃歸城市建設(shè)部門統(tǒng)一管理。包括道路清掃、垃圾收運(yùn)、廁所清便、垃圾處理、設(shè)備保養(yǎng)。此后，城市管理的領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)，包括環(huán)境綜合整治工作，一直集中在建設(shè)行政主管部門，為此，出臺了一系列相關(guān)法規(guī)和規(guī)范文件，《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》、《城市綠化條例》、《城市道路管理?xiàng)l例》、《城市供水條例》《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》等的頒布與實(shí)施；地方政府也成立了名稱不盡統(tǒng)一但實(shí)際從事城市管理工作的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、工作部門或二級單位，比如城市管理辦公室、市政管理局（委）、市容管理局（委）、園林管理局（處）、環(huán)衛(wèi)管理局（處）、城建監(jiān)察支隊(duì)等等，為建立科學(xué)規(guī)范的城市管理體制作出了積極探索，積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，也留下了一些深刻教訓(xùn)。
第三個(gè)階段：城市管理領(lǐng)域相對集中行政處罰權(quán)的實(shí)施。
1997年后，國務(wù)院法制辦推動(dòng)在城市管理領(lǐng)域相對集中行政處罰權(quán)的試點(diǎn)。地方城市政府相應(yīng)成立了城市管理行政執(zhí)法局、城市管理綜合行政執(zhí)法局、綜合行政執(zhí)法局等不同名稱的工作部門和事業(yè)單位。在成立這些機(jī)構(gòu)的過程中，有的城市政府整合收編了過去的一些城市管理部門，有的城市政府采取加掛牌匾、多塊牌子一套機(jī)構(gòu)的方法，有的城市政府則是剝離原有城市管理部門和其他部門的行政執(zhí)法權(quán)，使城市管理權(quán)和行政執(zhí)法權(quán)完全分離。
十多年的實(shí)踐表明，雖然在城市管理領(lǐng)域相對集中行政處罰權(quán)大大推動(dòng)了中國城市管理事業(yè)前進(jìn)的步伐，作出了不可磨滅的歷史性貢獻(xiàn)，但城市管理權(quán)和城市管理行政執(zhí)法權(quán)融為一體比較有利于做好工作。城市管理權(quán)和城市管理行政執(zhí)法權(quán)完全分離，歸屬不同工作部門會使城市管理綜合行政執(zhí)法部門舉步維艱。
除了城市管理部門以外，所有的城市政府工作部門，行政管理權(quán)和行政執(zhí)法權(quán)都是合為一體的，都不需要上級政府單獨(dú)再次授權(quán)，城市政府工作部門一經(jīng)設(shè)定，應(yīng)當(dāng)是，其他部門實(shí)際情況也是，自然就擁有行政管理權(quán)和行政執(zhí)法權(quán)，單單規(guī)定城市管理部門的行政執(zhí)法權(quán)需要再次特別授權(quán)，這是沒有法律依據(jù)的， 也是違背法理的，更是不合乎常理的。
第四個(gè)階段：城市管理職責(zé)和管理體制的決定權(quán)下放地方城市政府。
2008年7月11日，國務(wù)院在確定住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部“三定”方案時(shí)，決定將城市管理職責(zé)和管理體制的決定權(quán)交由地方城市政府，各城市政府依據(jù)本城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平和文化傳統(tǒng)決定本城市管理部門的職權(quán)范圍和管理體制。
根據(jù)國務(wù)院大部制改革的精神，廣東省委、省政府在全國率先提出加強(qiáng)城市綜合管理的指導(dǎo)意見，要求各城市設(shè)立城市綜合管理局，整合收編原有城市管理行政執(zhí)法、市政管理、市容環(huán)衛(wèi)、園林綠化等工作部門和單位，統(tǒng)一行使城市綜合管理權(quán)和城市綜合管理行政執(zhí)法權(quán)，形成一盤棋、管到底的城市綜合管理格局。
現(xiàn)狀：城市管理模式的優(yōu)劣
從我國城市管理體制的現(xiàn)狀看，各地城市管理模式大致可以歸納為八種，其中，各有各的優(yōu)勢和問題。
模式一：城市綜合管理委員會。實(shí)體的城市綜合管理委員會是目前所知的最佳模式。比如廣州、杭州就是如此。杭州市城市綜合管理委員會下轄八個(gè)監(jiān)管中心，負(fù)責(zé)對全市城市綜合管理工作的監(jiān)管指揮。江西省宜春市雖然名稱叫做城市管理局，但事實(shí)上也是城市綜合管理模式。統(tǒng)一城市綜合管理權(quán)和城市管理綜合行政執(zhí)法權(quán)的城市綜合管理模式，是我國城市綜合管理體制努力追求的方向。
模式二：城市管理行政執(zhí)法局。1997年后在相對集中城市管理領(lǐng)域行政處罰權(quán)的浪潮中形成，目前全國已有大約一半的城市設(shè)立了類似機(jī)構(gòu)，名稱大體有三種：城市管理行政執(zhí)法局，城市管理綜合行政執(zhí)法局，綜合執(zhí)法局。這種模式，通常行政管理權(quán)與執(zhí)法權(quán)分離，只有城市綜合管理行政執(zhí)法權(quán)，沒有或基本沒有城市綜合管理權(quán)（比如福建省漳州市），有的還是事業(yè)單位（比如山東省膠州市），類似于純粹的執(zhí)法部門，協(xié)調(diào)成本較大。政府序列的工作部門，不應(yīng)當(dāng)存在純粹的執(zhí)法部門，行政執(zhí)法職能應(yīng)當(dāng)從屬于行政管理職能，也就是說，一個(gè)政府工作部門應(yīng)當(dāng)首先有法定的行政管理職能，相應(yīng)的行政執(zhí)法職能自然包含其中。
模式三：建設(shè)局或規(guī)劃局下設(shè)城建監(jiān)察支隊(duì)或城管執(zhí)法局。局下設(shè)執(zhí)法支隊(duì)是改革開放以來最初的管理模式之一。目前仍有將近一半的城市保留這種模式，有的掛靠在建設(shè)局（比如河南省濟(jì)源市），有的掛靠在規(guī)劃局（比如廣東省清遠(yuǎn)市）。也有的城市成立了城管執(zhí)法局，但掛在建設(shè)局（委）下面（比如山東省青島市）。從城市綜合管理的背景看，這種模式必須盡快通過高位協(xié)調(diào)機(jī)制的建立，扭轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)成本高，部門配合不力的被動(dòng)局面。
模式四：市政市容管理委員會。市政市容管理委員會是直轄市比較推崇的管理模式，比如北京市、天津市。北京市市政市容管理委員會從是符合城市綜合管理職能的要求的，是實(shí)際上的北京市城市綜合管理委員會，特別在2008年奧運(yùn)會期間得到了檢驗(yàn)，是保障城市基礎(chǔ)功能發(fā)揮、維護(hù)城市運(yùn)行的基本力量。北京市城市管理行政執(zhí)法局原在其下，現(xiàn)在升格為市政府組成部門，并由公安局副局長兼任局長，執(zhí)行力大大加強(qiáng)。
模式五： 市政府直屬城市管理辦公室。這一模式有實(shí)有虛。有的只有幾個(gè)人，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)工作，但范圍符合城市綜合管理的要求。有的比較實(shí)，比如湖北省荊門市、四川省西昌市，實(shí)際履行城市綜合管理職能，有的還下轄有城管執(zhí)法支隊(duì)，職能比較完備，但未納入政府工作部門，對獨(dú)立行政城市綜合管理職能不利。
模式六：市容局（委）+城管執(zhí)法局。這是先設(shè)立市容管理局，后來在相對集中城市管理領(lǐng)域綜合行政處罰權(quán)的浪潮中，又加掛城市管理行政執(zhí)法局的牌子，多塊牌子一套人馬，履行部分城市綜合管理權(quán)和城市綜合管理行政執(zhí)法權(quán)的模式。比如江蘇省南京市、吉林省長春市。這一模式行政管理權(quán)范圍較窄，行政執(zhí)法權(quán)范圍較寬，行政管理權(quán)和行政執(zhí)法權(quán)寬窄不匹配，行政執(zhí)法權(quán)范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于行政管理權(quán)范圍，工作的協(xié)調(diào)度較低，協(xié)調(diào)成本很高。
模式七：城市管理局+城管執(zhí)法局+城管辦。先將市容、環(huán)衛(wèi)、城建監(jiān)察單位整合成立城市管理局，后在相對集中城市管理領(lǐng)域綜合行政處罰權(quán)的浪潮中，又加掛城市管理行政執(zhí)法局的牌子，多塊牌子一套人馬，履行部分城市綜合管理權(quán)和城市綜合管理行政執(zhí)法權(quán)。比如江蘇省泰州市、淮安市。
由于行政管理權(quán)和行政執(zhí)法權(quán)寬窄不匹配，行政執(zhí)法權(quán)范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于行政管理權(quán)范圍，工作的協(xié)調(diào)度較低，后來又由城市政府成立以市長為主任的城市管理委員會進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，將辦公室設(shè)在城市管理局，形成城市管理局+城市執(zhí)法局+城管辦模式。目前這種模式借助數(shù)字城管平臺開展工作，效果不錯(cuò)。但主要以一把手重視為前提，書記市長一旦其他工作較忙無暇顧及，有可能出現(xiàn)變故。湘潭市較好的整合三個(gè)機(jī)構(gòu)的職權(quán)和范圍，效果也不錯(cuò)。但這些經(jīng)驗(yàn)其他地方學(xué)習(xí)起來不易。
模式八：城管執(zhí)法局、市政委員會、市容局（委）多頭管理。城管執(zhí)法局、市政委員會、市容局（委）都是城市政府工作部門，三架馬車齊頭并進(jìn)，分別履行城市綜合管理權(quán)和城市綜合行政執(zhí)法權(quán)。這種模式，表面上看是城市政府對城市管理工作很重視，實(shí)際上是機(jī)構(gòu)重疊，浪費(fèi)行政資源，協(xié)調(diào)成本很高。
城市綜合管理體制創(chuàng)新
目前，城市管理的矛盾主要來自權(quán)責(zé)不對稱。國務(wù)院有關(guān)文件和絕大部分研究文獻(xiàn)都認(rèn)為，城市管理是市長的主要職責(zé)之一，是指市長代表城市政府對城市一切事物的總體安排和協(xié)調(diào)。字面上，城市管理就是對城市的管理，城市所有事物都應(yīng)納入管理范疇。從這個(gè)意義上看，城市管理確實(shí)是綜合管理。市長通過職能部門的設(shè)置和授權(quán)實(shí)現(xiàn)對城市事物的管理，如果設(shè)置合理，綜合管理的目標(biāo)可以實(shí)現(xiàn)。但事實(shí)上，一方面城市管理部門有限的職權(quán)承擔(dān)了無限的責(zé)任，另一方面其它部門推出的各類“工程”又“搶走”或“忽略”了本該承擔(dān)的城市管理職責(zé)，或還有其它方面的原因，部門之間的配合協(xié)調(diào)很不到位，導(dǎo)致城市管理矛盾越積越多，甚至成為影響社會穩(wěn)定的最突出領(lǐng)域。以上八個(gè)模式分析已經(jīng)證明了這個(gè)判斷。
城市綜合管理委員會可以解決權(quán)責(zé)不對稱的問題。 “十二五”規(guī)劃綱要明確提出：“加強(qiáng)城市綜合管理。”這是從國家層面首次提出加強(qiáng)城市綜合管理的要求，對保障城市的安全運(yùn)行、提高城市的運(yùn)行效率、方便市民的生產(chǎn)生活將產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。
這里的城市綜合管理概念有別于上述字面理解和既往研究的城市管理概念。只有對城市內(nèi)部的系統(tǒng)進(jìn)行具體分析，再綜合起來把握其運(yùn)行規(guī)律，才能真正深入到城市管理的本質(zhì)，把握城市管理的規(guī)律。
1、城市運(yùn)行特征
城市是迄今為止人類生存和居住的最佳聚落形式，它區(qū)別于農(nóng)村的最大特點(diǎn)是方便、有效和有序。這是靠完善的城市基礎(chǔ)設(shè)施和有序使用來保證的。可以設(shè)想一座城市是由一定數(shù)量的人口在一個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施平臺上進(jìn)行政治、經(jīng)濟(jì)、社會和文化體育活動(dòng)所構(gòu)成的一個(gè)聚合體。為城市搭建基礎(chǔ)設(shè)施平臺是城市規(guī)劃建設(shè)的任務(wù)，維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施平臺的正常運(yùn)行、保障城市空間有序使用是城市管理的工作。
對城市基礎(chǔ)設(shè)施平臺進(jìn)行細(xì)分可以發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)代城市已經(jīng)離不開道路交通運(yùn)輸、給水排水污水處理、能源動(dòng)力供應(yīng)、郵政電信、垃圾收運(yùn)圾處理、公園綠化等基礎(chǔ)支撐系統(tǒng)，這些系統(tǒng)一旦得不到保障，城市局部或整體立刻陷入癱瘓，因此稱為城市基礎(chǔ)功能。而其上的政治、經(jīng)濟(jì)、社會和文化體育活動(dòng)稱為城市衍生功能。
2、城市空間屬性
對城市空間的分析認(rèn)為，城市空間可以細(xì)分為專屬空間和公共空間，專屬空間是自然人和法人經(jīng)行政許可取得部分使用權(quán)的空間，其它城市空間屬于公共空間。城市居民的住宅空間、單位組織的辦公空間即為專屬空間，國家法律保護(hù)其空間使用權(quán)不受侵犯，道路廣場、公園綠地等即為公共空間。
3、城市綜合管理思路
在此基礎(chǔ)上進(jìn)行綜合，維護(hù)城市基礎(chǔ)功能和保障公共空間有序使用的工作是城市綜合管理的內(nèi)涵。對在基礎(chǔ)設(shè)施平臺上進(jìn)行的政治、經(jīng)濟(jì)、社會和文化體育活動(dòng)等衍生功能的維護(hù)則屬城市專門管理范疇。
城市綜合管理中包含了應(yīng)急管理的內(nèi)容，由于自然災(zāi)害和人為因素導(dǎo)致城市局部或整體的基礎(chǔ)功能喪失或不能正常運(yùn)轉(zhuǎn)，城市部分或大部公共空間秩序混亂，使城市衍生功能不能正常發(fā)揮，城市綜合管理進(jìn)入應(yīng)急狀態(tài)，此時(shí)城市綜合管理的任務(wù)就變成如何盡快恢復(fù)城市基礎(chǔ)功能，維護(hù)城市空間的有序使用。因此，城市綜合管理必須處理好日常管理和應(yīng)急管理的對接問題。
4、城市綜合管理的協(xié)調(diào)機(jī)制
從城市行政運(yùn)行規(guī)律看，權(quán)責(zé)相應(yīng)是行政配置的基本要求，當(dāng)出現(xiàn)權(quán)責(zé)不等時(shí)就要建立協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)或機(jī)制，并保證其有效運(yùn)轉(zhuǎn)。城市專門管理的權(quán)責(zé)基本上是一致的，而城市綜合管理則很難權(quán)責(zé)一致，因此建立由市長定期協(xié)調(diào)、城市運(yùn)行管理相關(guān)部門參加的高位協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，建立城市綜合管理的協(xié)調(diào)機(jī)制成為各城市的不二選擇。除了構(gòu)建城市綜合管理的體制機(jī)制外，還需各領(lǐng)域積極推進(jìn)精細(xì)化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化管理工作。當(dāng)前有很多城市如泰州、佛山等都在嘗試使這種城市綜合管理機(jī)制有效運(yùn)行的途徑，積極探索精細(xì)化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化管理方法，取得了很多成功經(jīng)驗(yàn)。
所以建立城市綜合管理委員會，輔助數(shù)字城管手段，維護(hù)城市基礎(chǔ)功能，加強(qiáng)公共空間的管理，瞄準(zhǔn)城市正常運(yùn)行的目標(biāo)，是城市管理的正確方向。加強(qiáng)城市綜合管理是“十二五”規(guī)劃對城市發(fā)展提出的重要任務(wù)，它是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，既是長遠(yuǎn)的發(fā)展目標(biāo)，也是迫切需要馬上落地的即期任務(wù)。相信，城市綜合管理，將使“城市，讓生活更美好”的理念觸手可及。
