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2024年11月24日
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城市化進程中，土地始終是一個繞不過去的主題，也是提高中國城市化質量的焦點之一。中國城市發展研究院副院長袁崇法直言：“在土地管理上，特別是對農村集體土地管理上，我們還存在很多缺陷。社會的發展，不論叫新型城鎮化、傳統城鎮化，還是中國特色城鎮化，最基礎的就是看能不能按市場機制運行，讓人、讓土地等要素充分流動起來。”
確權，讓土地作為經濟要素流動起來
“目前，我國憲法對土地的界定是以延續高級社的那種認識為基礎，而不是以延續建國后首部憲法對農民土地明確的產權。”袁崇法認為，這是造成現在很多問題的根本原因。
他介紹說，憲法規定，我國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。54憲法前，土地私有，后來成立合作社，誰家有多少土地、在什么位置清清楚楚。1956年成立高級社之后，土地不分你我，只要是人民公社成員，就有一份土地，但這份土地有多大、在什么位置是不清楚的。后來雖然做了若干次修訂，將城市的土地界定清楚了，比如城市土地是國有，國有土地以人民政府為代表，但是，農民的土地是以模糊不清的農村集體經濟組織為代表。
他反問：“這個農村集體經濟組織到底是個什么組織？”在他看來，對于農村集體經濟組織沒有清晰的界定，就不是一級法人。不是一級法人，就不能成為法人代表。沒有法人代表，主體就虛掉了，就只能讓政府來管理。土地說是集體的，實際上最后變成了國家管理。宅基地實際上一直是政府在分配，而不是集體經濟組織在分配。
袁崇法還指出，全世界的土地有公有、有私有，政府只是政策層面上去引導，但我們國家是政府直接管理。即便是公有土地這部分，在上世紀80年代也不是很清晰：地方政府曾經有上萬畝土地批準的權利，后來越縮越小，2004年前，150畝以內的土地還可以由地方政府批，到了2004年修憲，只有中央一級政府控制土地的征用、轉性和開發用途。全世界的政府都管著土地的用途，但又都約束著對土地權利的干預，我們則兩個都直接管控了。目前各地政府正在進行產權界定，實際上就是為了約束政府的行為。
對于目前實施的占補平衡制度，袁崇法說，像北京、上海、浙江幾乎沒有土地新增資源來平衡了。據他的調研，一些地方為了拿到用地指標，往往把許多今后可能要拆掉的村莊早早劃成農田，但實際上農民還住在那兒。“這樣一來就造假了。一作假還怎么界定產權呢？確權把政府的作弊揭示出來很尷尬，所以有難度，或者說有阻力。不過，既然今年的一號文件要求用5年時間全部確權，現在全國都在做這件事情。”
他表示，承包地問題不大，難的是宅基地和集體建設用地。“因為集體建設用地是不清楚的，宅基地雖然清楚，但不知道怎么去確。是確使用權，還是永久的土地產權？確了之后，擁有多大的權益也有爭議。并且現在包括村莊在內的其它的集體建設用地、鄉鎮企業用地、養殖業用地都比較亂，處理起來很麻煩，一般就以某一年為界限，之前占的是合法的，之后是非法的。2004年國土部 曾經組織過一次土地專項調查，通過清理，把邊界確定，然后再確權。”
那么，確給誰呢？袁崇法說，“集體建設用地只能確給集體。為了防止將來集體不存在了，還要進一步將集體的受益權確給農民，也就是每一個集體經濟組織的成員。在成員的認定上，現在各地都在探索中。”
盡管難題重重，但在袁崇法看來，“老百姓的智慧是無窮的，交給老百姓，他們就會有辦法。”他舉例說，上海、浙江就想到一個辦法，叫農齡（農業的年齡），將自然年齡加上務農的年齡就是農齡。自然年齡從出生開始，務農年齡從16周歲算，結止期是戶籍轉移和務農停止。形成一個完整的農齡，按比例確到每個農民的手里。
據袁崇法掌握的情況，當地百姓對這個辦法的認可度比較高。不過，由于這樣的確權確定的是土地受益權，不是產權，改革并不徹底。于是，很多人提出修憲。“修憲要從兩個不同層次去考慮，一個是確所有權，另一個是確受益權。憲法規定，土地是兩種所有制，但還補充一句——城市用地是國有土地，在城市用地范圍內不允許兩種所有制存在。這在法律上、邏輯上都是不對的。”他的理由是，既然兩種所有制是合理的，在城市內部應該允許集體土地所有制存在，這樣，農民的小產權房在城市的規劃區內才能平等地、合法地存在，農民才可以帶著土地進城，產生的所有效益歸他本人所有，而國家可以通過服務配套設施等以稅收形式收取必要的費用，也避免土地暴利。但現在這些都不是主流意見。主流意見還是不動憲法，通過區分公益性用地和經營性用地，以調整補償辦法來繼續征用土地。”
在土地征用上，袁崇法建議應該向國外學習：“不管什么用地，全部征購，通過市場評估價出售。用于公益的，政府補貼。用于經營性用地的，政府從經營效益中收取開發費用。”袁崇法認為，進入城市社會以后，人也好，土地也好，各種社會保障也好，都要作為要素充分流動起來。發揮市場機制配置資源就是要讓人和各種發展要素能夠充分地流動。社會的發展，不管叫新型城鎮化、傳統城鎮化，還是中國特色城鎮化，最基礎的就是看能不能在政府指導下盡可能按市場機制運行。
制定與有產社會相應的制度，培養產權觀念
袁崇法強調：“在城市化的發展過程中，不能只看到我國城鎮化率達到52%這個數字，還要看到我國正在由一個溫飽的社會走向一個小康的社會。也就是說，我們正在由一個低收入、滿足物質需求的社會，走向一個要獲得更好的非物質形態的社會。這兩者的基礎是不一樣的。”
他說，過去，中國是無產階級社會，除了農民有地外，城里人都是無產階級。改革開放讓我們成為有產社會，每個家庭至少從一套房子開始成了有產階級。在這種情況下，不管社會結構怎樣，社會層次怎樣分，每個人都是一個產權持有者，社會也成為一個產權社會，然而，我們現在所有社會管理的基礎是按照無產社會的基礎設定，不是按照有產社會設定。”
他還指出，在有產社會，人人都關注怎樣守護自己的資產，使其保值、增值，以及獲得財產的合法性如何得到保護，不受侵犯。圍繞著維護自己產權的各方面的訴求是正當的，由此產生的各種各樣的利益上的摩擦是一個社會常態性的矛盾，不是敵我矛盾。其次，每個人的個人利益都變成社會整體矛盾的一個支撐點。怎樣處理好個人利益、整體利益，不光在農村，城市也一樣，圍繞著產權之間產生的利益關系，滲透著社會的每個角落。
就目前大多數家庭糾紛都是圍繞財產引起的，袁崇法認為，在社會高速向前發展的過程中，政府應該考慮通過怎樣有序引導，讓社會和諧。
他坦承：“這里面的原因確實有很多。首先，現有的法律不足以精細到處理這樣的事情，還得靠道德層面去處理。其次，我們過慣了無產社會，有產社會中什么是正當合理的，什么是不應該爭取的，界限是不清楚的。沒有幾代人培養不出這樣一種財產的觀念。”
他以中外養老制度以及財產觀念的差異為例：在老人財產歸誰的問題上，一般我們由子女繼承，其實問題沒這么簡單。不少國家以房養老，老人將自己的房子拿到房屋銀行等機構參加養老基金，消費就用養老基金的利息帶本金支出，也就是說，老人靠自己的財產養老，養老由社會機構承擔。而我們呢？如果家里有三個子女，老人會考慮怎么平分，實際上這是絕對錯誤的。房子是老人養老用的，三個子女可以不養，讓社會代養，如果其中一個愿意養，老人的財產就拿來償付，而不是繼承給誰的問題。有的保姆給老人養老，最后房產給了保姆，兒女還要打官司，養老院跟保姆不是一樣的嗎？ 我們在處理這類案子時，法律依據相對不足
“誰的財產誰有最后處理的權利”，袁崇法認為，正是由于這樣的觀念在我國還沒有建立起來，所以圍繞財產引起的家庭糾紛不絕于耳。
他指出：“整個城市化走到現在，生產方式、生活方式，以及我們的社會形態都聚集到今天這個點上，城鎮化面臨的問題，遠沒有那么簡單。應該發展大城市，還是中小城市，是否應該發展中西部等等這些問題，也遠沒有那么簡單。所有的問題需要統籌考慮，構建一些合適的制度，否則就會成為城市化發展的制約因素，如果那樣，城市化是走不遠的，還會掉進所謂的中等收入陷阱。”
