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2024年11月24日
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改革開放以來，在經濟發展拉動及政策的推動下，我國城市化快速發展，城市化率從1978年的17.9%增加到2012年的52.6%，已經超過了世界平均水平。在快速推進的同時，也出現許多困擾發展、值得關注的重大問題，中國的城市化目前已經走到了十字路口，干得好成歐美，干不好就有掉入拉美陷阱的危險。
我國城市化進程中存在六大模糊
1.內涵模糊
城市化就是把人化入城市的過程。而許多地方只注重“物”的城市化，不注重“人”的城市化。只關心腳下的地，不關心地上的人。因為地可以生財，人只會花錢。中國社科院發布的《2009中國城市發展報告》顯示，2001年至2007年，地級以上城市市轄區建成區面積增長70.1%，但人口增長只有30%。當前，我國城市化率是53%，而城鎮戶籍人口占總人口的比例只有約35%。這意味著還有18%，即2億多生活在城市里的人沒有真正城市化。許多進城農民是“扛鋤頭的市民”，并沒有成為真正的市民。有學者把這種城市化稱作“半城市化”、“淺城市化”。有關調查顯示，農民工在城里有自己房屋的只占0.7%。無處安身，何以樂業。城市化的內涵首先應該是人的城市化，很多地方對城市化內涵認識模糊，以為蓋上房子、修上路就是城市化了。一些地方推進城市化的沖動來自于對土地財政的依賴，千方百計把農民土地變為建設用地，然后以地生財，一些農民“被上樓”，一些村莊成建制地變為城市，違法拆遷、暴力拆遷時有發生，城市變大了，農民利益卻受到嚴重損害。農村問題城市化、農民問題市民化的矛盾內化傾向愈加剛性。
2.格局模糊
先發展大城市，還是先發展城市群，還是先發展小城鎮？理論界一直爭論不休，實踐中各干各的。筆者認為，中國應沿著費孝通上世紀80年代初提出的“小城鎮、大戰略”的路子走。中國這么多農村人口，要實現城市化，首先應該走就地城鎮化的路子，然后再慢慢向中等城市、大城市集中，一步跨入大城市非常不現實，人力、物力、財力及管理能力都準備不足。應該先發展小城鎮，讓農民就地城市化，就近城市化，這是符合中國目前實際的城鎮化道路。當前，國家的資源配置主要是先發展大城市，對小城鎮用力太少，不僅如此，蘇州等很多地方都在斥巨資建城市綜合體，而“智慧城市”也在全國90個城市首批試點。這一由IBM提出的“智慧地球”轉義而來的舶來品，在國外也不過5年時間，我們今天就匆匆拿來，盲目性太大，代價太大，“智慧城市”千萬不可“利令智昏”。許多城市社區建設追求高檔化、貴族化、奢華化，動輒國際一流。典型表現就是爭建摩天大樓。目前中國已有摩天大樓1000多座，正在建設的還有1000多座，遠超美國的436座和阿聯酋的50座。以每座50億元投資計，中國2000多座要花10多萬億的投資。這種“高端化”發展更加劇了農民工的“低端化”生存。2011年有個中國城市國際形象調查，結果顯示，全國有655個城市正計劃“走向世界”，200多個地級市中有183個正規劃建設“國際大都市”，這個口號連我們的首都北京都沒敢這樣提。一個看似簡單的口號，反映的是我國城市建設中不切實際、貪大求洋的錯誤傾向。
3.路徑模糊
城鎮化的路徑有兩條。一是先城后市，二是先市后城。兩種格局多自宋代形成。先城后市是當時在許多要塞建立城堡，逐漸形成政治經濟中心。這是官辦的。先市后城由民間自發興起，政府不設完整的行政系統，只派員管收稅和消防，事務由地方士紳管理。宋代此類市鎮十分發達，見于史載的就超過3600多個，其中不少市鎮不論人口數量還是經濟發達程度都超過一般州縣。可見，城多因政治興起，而市多由經濟驅動。宋代是我國歷史上由城坊制向街巷制轉換的時代，是城鎮化發展的高峰，從宋代的現象可以看出，只有按市場規律發展城鎮，城鎮才會興旺發達。城市是城和市的結合，有了城必須有市。今天好多地方蓋了一座空城，沒有市，就是沒有用市場力量去解決，而是用行政力量去推動。即便一個靠某項產業發達起來的城市，一旦沒有產業支撐失去市場，也會很快蕭條下去。英國利物浦是工業革命的先驅城市，其財富總值一度超過了倫敦，20世紀30年代的嚴重經濟危機讓利物浦遭到滅頂之災，大批企業倒閉，20世紀70年代中期開始，利物浦的支柱產業造船業急劇萎縮，失業率再次成為英國最高。城市大片區域荒廢，雜草叢生，基礎設施閑置，到處是破敗的景象。2011年的人口普查顯示，利物浦人口為46.6萬人，比1931年的84.6萬人，下降了將近一半。這種由于缺乏穩定的產業支撐以至由盛轉衰的城市，世界上屢見不鮮。美國的底特律由于汽車業的蕭條使人口由1950年的1849568人下降到2010年的713777人。德國的萊比錫，柏林墻被推倒后，這個繁榮之都成了“鬼城”。俄國的伊萬諾沃因紡織業快速崛起，隨著蘇聯解體，1998年該城工業總產值只有1980年的20%。蘇聯解體后，由于靠行政支撐的力量崩潰，在幾年內俄羅斯蕭條城市從7個飆升到93個。強行推行城市化是一種災難。從1950年起世界蕭條城市的數量大于城市化城市的數量。1960-1990年內，蕭條城市數量增長了一倍，而城市數量只增長約60%。在我國，還有多少像鄂爾多斯建造的“鬼城”不得而知，但以為憑政策和批文、靠權力和理想就能造出城市的現象依然盛行。2003年曹妃甸開發啟動，最初規劃30平方公里，隨即改為60平方公里，接著躍升為250平方公里，最后擴展為2000平方公里，正好又趕上了2009年國家四萬億盛宴，投資從2008年的327.6億一下狂增到2009年的1023億，2012年又猛降到600億以下。猛藥效短且推高債臺，目前有人說曹妃甸每天都要支付一千多萬的利息，而年財政收入僅50.5億元，即使當地官員不吃不喝也只夠還利息，本金支付如到償期，不知當地政府如何咽下這權力造城和運動造城的苦果。相反，在我們現實生活中，有些歷史重鎮，交通發達、歷史悠久，物流集聚能力很強，方方面面條件甚至比一個市縣所在的城都好，但它只是一個鎮的構架，行政力量嚴格制約它的發展，不是按照市場規律去配置資源，它就是發展不起來。有城無市和有市無城的困擾該讓我們清醒了。在城市化問題上，決不能讓那只看得見的手永遠看得見，那只看不見的手永遠看不見。
4.速度模糊
是按照經濟規律循序漸進，還是按照官員意志大步躍進，這個問題一直被忽視。城市化增長20個百分點，英國用了120年，德國85年，美國80年，韓國也有30多年，我國僅用了22年，而近幾年每年都以一個多的百分點在猛增。我國只用30多年時間就趕上了西方國家近300年的城市化歷程。城市化過快會帶來有城無市、資源浪費、土地矛盾、社會管理、交通擁堵等一系列問題。一個更深層次的問題是，本來可以增值70年的土地，一次性賣給開發商，一下子把70年的錢拿過來了，土地權利給了開發商。本來可以循序漸進，逐年生財，但是現在卻把70年的錢一次性拿過來一下子花光，與后代爭飯吃。這種速度模糊造成的隱患讓子孫情何以堪。過快城市化、過度城市化，拉美陷阱的教訓世人皆知。中國曾經出現過兩次逆城市化現象的無奈也擺在那兒。一次是上世紀五、六十年代之交所謂的“三年困難時期”，由于城市化超越了農業的供給，國家不得不采取關、停、并、轉一些企事業單位的措施，把2000多萬市民趕回農村重過農民生活。第二次即發生在上世紀60年代末到70年代中期的知識青年上山下鄉運動，由于城市經濟蕭條，提供不了那么多就業機會，也沒有那么多糧食養活當時的人口，就把2000多萬知識青年趕下鄉去，與農民爭飯吃。在計劃經濟時代，通過政治動員和行政命令即可有效解決這些矛盾和問題。今天，在市場經濟條件下，再想輕而易舉地重走逆城市化的路子化解矛盾，可謂要“難于上青天”了。中國是否要急于在未來15-20年里把城市化率最后約20-30%的空間填滿，是一個尤其值得研究的大問題。
5.功能模糊
城市規劃在功能上定位不清，城市規劃被譽為城市第一資源，規劃的失誤將帶來建設的失誤，而建設的失誤往往難以彌補。比如城市規劃的預見性不足，城市產業布局的失衡，埋下了交通擁堵的“隱患”，而當實際的擁堵問題出現后，再對原有規劃進行改良，不僅造成巨大浪費，而且只能是事倍功半。大城市的學校、醫院、圖書館、演出場所等城市中心，集中了大量優質公共資源。北京的許多醫院已經不只是北京人的醫院，更是全國人民的醫院，大量的人流從不同地域匯集于此，人滿為患已經成為常態。在北京1000余所小學的門前及附近道路上，由于接送孩子也在形成交通擁堵。此外，由于大量商務區和行政辦公區集中于市中心，過度開發和人流高度聚集，高昂的房價讓大量人群遷往外環和城郊，而那些遠離市中心的開發新區功能單一，僅僅為了生活，不能有效吸納就業，導致職住分離。亞洲最大社區北京天通苑被譽為“睡城”。北京市中心以外的數十個居住小區也與此相仿。實際上，全國大多數城市都存在職住分離的嚴重問題。借鑒國外職住一體，圍繞大城市分業建設一群衛星城應是值得思考的路徑。
6.規模模糊
城市規劃在規模設計上不符合現實。城市的規模首先應該與城市輻射范圍內的人口數量及功能、性質、發展條件相適應，講求適度規模。但是在我國城市化進程中，很多地方政府好高騖遠，貪大求洋，在沒有客觀考慮自身資源稟賦的情況下就出臺大而空的城市發展規劃。目前把我國所有城鎮規劃的總人口加起來已經超過20億，就算現在把所有農村人口都轉移到城市，也還有6億多的數量缺口。難道我們還要從國外再進口幾億人來居住？福建某一個只有25萬人的山區小縣，縣城規劃建成區面積為100平方公里，控制區為150平方公里，該縣25萬人中，已經有66%的勞動力外出經商務工，有的已落戶它鄉，舉家遷出，不再回歸。不知決策者今后從哪兒弄來上百萬人到這里居住。25萬人口大約8萬戶左右，即便每戶分配給十個生孩子的指標，也只能在相當長的時間內生出80萬人來，今天就建這么大的城，浪費得實在令人驚詫。可見，在城市化進程中盲目規劃，大鋪攤子、鋪大攤子的現象已經十分普遍。照此規模建設，我國城市化進程很難實現科學、理性地發展。
我國與西方國家城市化存在五大差異
1.西方國家在殖民地消化矛盾，我國只能靠農村解決問題
城市化過程就是資源和資本集聚的過程，需要消耗巨大的資源，支付巨大的社會成本。這種資源消耗和成本支付，在西方國家，主要是通過殖民地擴張來消化的。他們掠奪殖民地資源、向殖民地轉移過剩勞動力和販賣奴隸，把城市化過程中的矛盾和問題大都轉嫁了出去。300多年前，北美大約有1億印第安人，但是歐洲人到來以后，在這里大規模地開拓疆土，大規模地掠奪資源，在美國的印第安人現在僅剩40多萬。他們的剩余勞動力也通過向殖民地輸出得到了很好的消化。300多年的殖民化，歐洲大陸共移出四分之一的人口，資源環境空前寬松。我國與西方國家不同，中華民族一直是一個內斂的民族，我們沒有殖民地，我們不可能通過大量掠奪資源而獲得財富積累，也不能通過殖民擴張而輸出剩余勞動力，更不能通過販賣奴隸而獲得低成本的勞力。我國城市化過程中的矛盾只能通過價格“剪刀差”、低成本的農民工、低廉的土地價格等方式在“三農”中消解。這是歷史的宿命，一部分人想違背常規的盡快過上好日子，就必然要犧牲另一部分人的利益。西方在這個過程中是通過矛盾外化的方式漸次推進，中國走的是一條通過矛盾內化的方式快速推進的路子，面臨的困難和問題當然更為艱巨和復雜。
2.西方國家農村人口總量少，中國農村人口總量多
西方國家地廣人稀，資源豐富，可利用空間大，容易謀生。美國和加拿大的國土面積與中國相當，但是它們的人口數量分別是3.1億多和0.3億多，分別不到中國的四分之一和四十分之一。根據2010年第六次全國人口普查，我國總人口超過13.7億人，據權威部門預測，我國人口峰值可能出現于2050年前后，屆時我國人口將達到16億。就算到時候達到發達國家70%的城市化率水平，我國還有將近約5億人口留在農村，這個數字恰好相當于我們建國時的全國總人口。我們努力了一百年，農民的數量不降反升。因此龐大的人口數量決定了我國農村不可能在短期內實現大規模的、西方式的規模經營，土地的基本生活保障作用還將在相當長的時期內持續發揮作用。更無法實現西方式的高城市化率，國家在推進城市化過程中，必須擁有一定的村莊保有量， 不然，這樣一個人口大國，飯碗端在誰手里就成了一個天大的問題。
3.西方國家循序漸進，而我國則以大躍進的形式推進
西方國家城市化是建立在工業化和農業生產發展的基礎上，經歷了較長時間的過渡。我國的城市化卻是突飛猛進的發展。改革開放以來，城市化率從17.9%一路高歌猛進推高到約53%的水平，差不多以每年一個百分點的速度在激增，這是典型的超常規大躍進。這種大躍進明顯透露出軍事化思維的影子。一些基層干部由于長期受到革命傳統的熏陶，在思維方式上沒有徹底完成從革命黨到執政黨的角色轉換，導致行為方式還帶有較深的革命痕跡，他們用摧枯拉朽的陣勢，整齊劃一的模式，疾風暴雨的方式，推進城市化進程，這種行為方式容易讓城市化發展脫離實際，違反城鄉格局的自然演替規律，埋下的隱患、帶來的后果將難以預測。千萬只腳都踩在油門上，急需一只踩剎車的腳。
4.西方城市長期孕育出一個穩定的構架，而快速崛起的中國城市要形成這種穩定的支撐架構，還需要假以時日
西方國家的城市經過幾百年的長期發展，已經形成相對穩定的基本構架，這個構架有縱向和橫向兩個方面，縱向上是宗教信仰這一根軸，橫向上是各類社會組織這一張網。西方國家利用宗教信仰讓社會群體形成統一的意識形態，起到凝聚人心的作用，西方國家大多數人都有宗教信仰，而一份1996年的調查報告顯示，只有4.9%的中國人認為自己有宗教信仰。再加上改革開放前一波接一波的政治運動，搞得人心散亂，凝聚力亟待提高。社會組織是溝通政府和群眾的橋梁，也是提供社會化服務的主要載體，它是城市穩定中不可或缺的元素，是城市管理的主要抓手。西方國家有著系統而完備的社會組織體系，構成了強大的社會服務系統，這些社會組織為西方國家的社會穩定提供了強有力的保障。2006年的統計表明，每萬人的社會組織數量是：美國52個，法國110個，阿根廷25個，而中國只有2.5個，差距十分明顯。因此，健全和加快現代社會組織建設，提高服務社會能力，勢在必行。
5.西方國家人口正在回流農村，而我國人口正在流入城市
20世紀70年代以來，西方國家的城市人口開始向鄉村和中小城鎮回流。有越來越多的人工作在城市，生活在鄉村。德國有40%多的人口生活在鄉村，英國是28.9%，美國是22%、日本20%以上，英國在上屆奧運會期間的一份調查表明，回流群體大多在25—40歲之間，是主要的勞動力，且回流多發生在近十幾年里。我國目前正呈現相反態勢，農村人為了獲得更多的資源，享受到更多的公共消費，正在大量涌入城市，僅是居住在城市中的農民工就已經達到了2.6億多。世界上所有的貧民窟都在城市，而不是鄉村；世界上最舒適的住宅都在鄉村，而不在城市。在高速推進的城市化過程中，我們應該保持一份清醒，應該清楚地認識到城市病終究會讓一些人返樸歸真，在發展城市的同時，鄉村同樣需要建設，城鄉各自承擔不同的功能，誰也無法取代誰。尤其吸引世人眼球的是“到莊園去”已成為西方外交的最高禮遇，位于華盛頓附近的敦巴頓橡樹園，曾是二戰末盟國奠定聯合國的地方，在橡樹園以北100公里處的戴維營，1959年艾森豪威爾與赫魯曉夫曾在這里懇談過3天。1970年卡特在此斡旋埃及和以色列沖突。1980年代末，老布什和戈爾巴喬夫曾在戴維營玩執馬蹄鐵游戲。小布什任總統期間常把外國政要帶回老家農場吃烤肉。2001年1月，小布什邀請普京到自己故鄉得克薩斯州克勞福德農場會談。普京后來在莫斯科郊外的私人莊園招待小布什。2002年10月，小布什曾邀江澤民到克勞福德農場會晤。2013年6月初，奧巴馬在距洛杉磯不到200公里的安納伯格莊園接待習近平。“莊園外交”正以更個性、更隨意、更親和，廣受世人青睞而引領世風。
建立新型城鄉關系的三大著力點
1.破除離農越遠離現代化越近的認識誤區
現在社會上很多人認為工業文明和城市文明才是現代文明的發展方向，而農業是與自給自足的自然經濟相適應的落后文明形態，因此離農越遠離現代化就越近。這是一種流布廣泛的認識誤區。“三化同步”本質上就是對農業文明、工業文明、城市文明這三大文明的繼承和發展，是新的時代背景下三大文明的具體實踐，三個文明必須同時、同步、同樣的發展。從產生的順序上來看，三大文明還具有繼起性，首先是農業文明，然后是工業文明，再后來才是城市文明。三大文明是人類文明的基本載體，其他文明都是以這三大文明為依托的。作為最早發育起來的農業文明是人類文明的母體文明，它是與工業文明、城市文明并行不悖的一種文明形態。只有農業文明才是人類賴以生存的基本文明，其他一切文明都是建立在農業文明基礎之上的文明，全社會都應清醒地認識到沒有農業文明的文明是殘缺的文明，沒有農業文明的經濟是斷裂的經濟，沒有農業文明的社會是危險的社會，沒有農業文明的發展是不可持續的發展。如果農業現代化這條短腿不能加長，那么實現現代化就是一句空話，現代化各個元素之間的關系不是非此即彼的關系，而是互促共生的關系。中國農業已經渡過了十年黃金期，當務之急是如何讓這個黃金期繼續保持下去，決不能讓“黃金時代”跌入“白銀時代”，更不能跌入“青銅時代”。只有讓這個黃金期再延續十年、二十年，中國的“四化同步”才能成為現實。法國科學家法布爾說“歷史贊美把人們引向死亡的戰場，卻不屑于講述人們賴以生存的麥田；歷史清楚地知道皇帝私生子的名字，卻不告訴人們麥子是從哪兒來的，這正是人類的愚蠢之處”。今天，決不能讓這種愚蠢在有著世界上獨一無二、歷史悠久的農業文明的中華民族中延續。
2.打破“三圈”
“三圈”是指“圈地、圈人、圈錢”。
首先是“圈人”。筆者曾用“六個最”描述性地概括農民工這個群體：一個人類歷史上規模最大的群體，在最短的時間內，涌入最沒有準備的城市，承托起規模最大的制造業，創造出數量最多的廉價商品，用最低廉的成本改寫了世界經濟版圖。一億多農民工進城務工卻享受不到市民待遇，城市給他們的政策是“干完活走人，公民權免談”。這種剝奪不僅不需成本，而且比計劃經濟時代來得更方便易行，尤其值得關注的是，它已經成了農民工的自覺行為，自愿奉獻。城市對他們來說，進又進不去，退又心不甘，他們是工人中的農民，他們是農民中的工人，他們前進一步是城市是市民，他們后退一步是農村是農民。當一種制度設計不論他們前進還是后退都能公平享受到經濟社會發展的實惠成果，這種制度就是文明的進步的。
其次是“圈地”。改革開放30多年來，3億多畝土地被廉價征收。國外修高速公路的征地成本占百分之四五十，而我國修高速公路的征地成本只占百分之幾。2011年全國土地出讓金高達約三萬億元，而有關調查估算，農民獲得的補償不足其十分之一。同時，由于利益分配不公，征地拆遷事件大量發生，最后吃虧的往往都是農民。遵循經濟規律，讓農民享有充分的土地財產權，讓農民參與征地的市場談判，是保障農民利益的根本途徑。
再者是“圈錢”。中、農、工、建四大商業銀行及郵政儲蓄都是從農村像抽水機一樣吸儲資金，而鮮有為農民貸款者，形成“五龍吸水”的局面，農民的資金大量被“圈”入城市。在股票彩票市場上，大量資金被卷入其中并不翼而飛。2001年到現在，“金磚四國”巴西印度的股票都漲了三倍多，俄羅斯漲了十二倍，只有中國股票不漲反跌。充分發育農村金融的本土力量，下大功夫解決農村錢荒，是培育農村發展內生性物質基礎的治本之策。
如今，“三圈”的力度依然未減。可以說，“三圈”格局不破，三農問題無解。破除“三圈”是建立新型城鄉關系的關鍵環節。
3.建設良好的城市生態
城市生態包括經濟生態、政治生態、社會生態、文化生態和自然生態。在經濟生態方面，要綜合全面地發展“草灌喬”式經濟體系。一個健全的經濟體系絕不是單一的高端經濟，而是一個從底層到高層都健康發展的綜合經濟體系。攤販是城市經濟系統中的草根階層，而草根階層往往是經濟發展的原動力。香港政府在今年3月份向立法會提交撥款文件，建議設立一筆2.3億元的開支，為香港4000多個持牌小販推行為期5年的資助計劃。美國洛杉磯市府廣場建于1934年的“農夫市場”，如今已經是最佳的購物、餐飲和購買新鮮農貿商品的場所之一。這些現象值得我們思考和學習。在政治生態方面，要建立健全公民權利保障體系，讓公民的政治權、財產權、話語權等各項基本權利得到有效保障。要實現真正的民主，讓各種聲音都有發言權，只有建立良好的政治生態，才能做到內聚人心，外樹形象。在社會生態方面，應該建立健全社會組織體系，讓社會組織成為保障社會生態的網絡基礎。發達國家基本都是實行“小政府、大社會”的管理體制，社會組織極度發達。我國的社會組織在數量和質量上都有待提高。數量太少，質量不高，尤其是官方色彩太重，多數社會組織都是離退休的官員擔任領導的現狀必須改變，從而真正實現從“組織社會”到“社會組織”的質的飛躍。在文化生態方面，應全面發展“草灌喬”式多元文化體系，不能只注重精英文化，還應該關注大眾文化、平民文化、草根文化。實現多元文化的互補共進，協調發展。大眾文化、草根文化才是廣大市民階層最需要的文化。就總體而言，建設良好的城鎮文化生態，中國還應借鑒發達國家以大學作為城鎮化引擎的經驗。美國3億人口，擁有3500所大學，不足10萬人即有一所大學。中國13億多人，照此水平應擁有13000多所大學，而目前我國僅有2300多所。美國大學三分之二以上都在城鎮而不在城市。英國的劍橋、牛津都在小城鎮上。日本縣縣都有多所大學，有的縣幾十所，北海道570萬人有大學62所，愛知縣710萬人有大學73所。反彈琵琶，以大學帶動城鎮化，推進城鎮文化生態建設應為中國未來的優選路徑。自然生態方面，通過引入都市農業，建立市民農園等措施，改善城市的自然生態環境。這些舉措不但能促進農業在都市的保存和發展，還能增加城市的綠地保有面積，改善生態環境，并促進市民間的感情和物質文化交流。這些做法在一些發達國家已經成效顯著。發達國家早在19世紀便已經開始構建市民農園，2005年日本的市民農園已經超過3000家。我們應該在都市中引入田園，讓建筑組團與田園組團交叉互補，形成“田園中的都市”和“都市中的田園”新格局，使人們在現代文明中體驗傳統文明，在傳統文明中享受現代文明，讓兩種文明在交融中共生共榮。
1960年世界銀行統計的101個中等收入的經濟體中，只有13個進入發達行列，其余88個都掉入中等發達收入陷阱，絕大多數到現在還沒有爬出來。目前中國已經進入中等收入國家行列，前車之鑒，教訓深刻。如果“后人哀之而不鑒之，亦使后人而復哀后人也。”
