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2024年11月24日
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編者按：
城市化的高速發展在繼續推動中國經濟社會的巨變，同時，城市化的質量不高也引起各方的擔憂。中國城市化質量不高的原因究竟在哪里？如何提高中國城市化質量？帶著這些問題，本刊專訪了國家發改委城市和小城鎮中心研究員、中國城市發展研究院副院長袁崇法。
作為中國農村社會經濟研究的著名專家，袁副院長結合自己多年深入農村的實地調查研究，系統論述了自己的看法。他提出：
提高中國城市化的質量，首先要重新認識城市化的理念，認識到城市化是社會的一種進步，它不是一部分人的進步，是所有人共享的進步。城市化的成果分享應該涵蓋全體國民。
農民工市民化是中國特有的遺留問題，不是國際普遍意義的新型城鎮化問題。要通過城鄉兩種不同福利制度的過渡解決。核心是允許農民將自己手中的土地和福利進行合法有效的置換。
未來中國城市發展的一個主流方向和目標，不是城市的擴張，而是城市的更新。城市品質的提升，老百姓生活質量的提升，要通過動態地更新城市公共服務設施，讓生活越來越方便，服務水平越來越高來實現。
由于版面限制，訪談將分三篇刊發。
在今年年初舉辦的第六屆中國城市化國際峰會上，記者有幸認識了袁崇法副院長。峰會上，袁院長對于案例的一席點評，讓記者深深記住了這位待人隨和、觀點獨到的專家。
就如何提高中國城市化質量，袁院長認為“這是個涉及多方面的大問題”?！笆紫纫匦抡J識城市化的理念，認識到城市化既是一個經濟發展的過程，又是一個社會發展的過程。無論從生產組織方式還是社會生活方式，都是全民的實踐。它不是一部分人住在城里，一部分人住在鄉下，不是城市化率多大比例合適，城市化速度多快合適的問題。從內涵來看，城市化的最終完成，在要素和商品領域要形成統一的城鄉市場；在生產組織方式上要形成統一的社會分工體系，無論從事什么業態，完全是現代化的；在生活方式上，要實現以城市為標桿的現代消費方式。從這個角度來講，不存在比率問題，城市化的成果分享應該涵蓋全體國民。”
城市化是全民的實踐
就目前我國城市化的重點放在投資建設領域，袁崇法分析，原因在于整個經濟轉型發展中，我們希望城市化帶動中國的內需，改變過度依賴出口拉動的經濟發展方式，因為城市化既有投資，又有需求的拉動，所以把城市化看作宏觀上調控經濟或者引導經濟發展的作用。袁崇法說，“它確實有這個作用，但如果將城市化僅僅看成這種作用，就會片面，城市化就會搞得過熱，存在危險性。因為城市化意味著由一個傳統的農業社會，或者說傳統的二元結構社會，走向一個單一城市社會的歷史性任務。?！?br /> 他進一步闡釋說，從經濟上來講，高度工業化的生產方式將替代過去兩種生產方式——農業生產方式和工業生產方式。通過社會分工的現代生產方式，將所有的業態納入到一個社會分工大生產的體系當中。從業態本身來看，農業離不開工業，工業離不開農業，這兩者通過分工結合在一起，整個社會的組織方式發生很大的變化。從社會形態來講，過去純粹的封閉式的農耕社會由于工業化的推進已經不存在了。從經濟要素流動、經濟發展、生產方式看，勞動力在充分流動，資金在充分流動，土地盡管有各種限制，也還是處于流動狀態。產品也是一樣，不是農民想怎么生產就怎么賣了，而是按照市場要求。這個市場要求是按照統一的市場需求來界定農產品，即便不叫訂單產品，也是按照市場需求在生產。這些都表明，二元結構已經很難找到明確的界限了。
基于以上分析，袁崇法認為，“任何一個領域的生產都可以看作是一種分工，是社會生產的一個領域。整個社會生產方式是統一的，社會化的，通過高度的分工形成一個大一統的完整的體系，產業之間相互依賴，而不是相互獨立。這樣一種生產方式也完全改變了農民的生活方式。”
在袁崇法看來，農民生活方式的追求樣板就是城市生活方式，而城市生活方式也確實代表著現代生活方式。那么，現代生活方式和傳統生活方式的區別是什么呢？“現代生活方式不是自給自足，而是高度依賴整個社會提供的服務來生存。所以，現代生活方式中的人越來越不獨立。”在袁崇法看來，也正是依賴這樣一個社會提供的服務，人們的生活質量得以大幅度提高。
“所以，城市生活方式實際上表達的是一種現代理念的生活方式，農村生活方式要追求現代生活方式，就會以城市生活方式為標桿，要求更多的社會服務滲透進去，提高生活質量。這樣，我們就不難理解農民為什么要進城了。除了農村就業機會少，收入上升緩慢，進入城市，可以解決就業，提高收入之外，他們還可以實現一種現代的生活方式。目前2億多流動人口，1.7億左右來自農村，意味著來自1億多個家庭，這1億多個家庭在過去10多年中，大部分都有人出去過，現在他們也和城市或多或少地有聯系?！痹绶ㄕJ為，對于城市生活的追求，不是做夢，而是一種已經步入的實踐。這樣一種追求是合理的，也給農民工更多機會去實現人生的價值。
此外，通過多年來調研各地的農村，袁崇法發現，農民希望和城里人一樣過上平等的、現代的生活，即便在農村也有強烈的愿望?！氨热绾幽响柫x縣竹林鎮，這里離城市很遠，村子周邊并沒有很好的環境，甚至連道路也不是很好，農民自己卻在那里蓋了一棟五層樓。這說明，他們要在當地實現他們的城市夢，這不是‘被上樓’，而是自己蓋樓搬上樓的，他們認為這是一種更好的生活方式。相比之下，過去破舊的小茅屋，連人的尊嚴都保證不了?！?br /> 袁崇法還表示，從事農業，未必就住在鄉村。歐美的城市化已經表明了這一點。并且對于農民來講，不僅希望生活方式是現代的，而且希望從事的工種也是現代的?！拔覀儸F在要做的事，不應該是追求表面上的城市化率的高低，而應該推動深入經濟社會內部實質上的事情?！?/p>
農民工市民化是歷史的欠賬
就當下熱議的新型城鎮化、農民工市民化等熱點，袁崇法直言：“農民工市民化是社會問題，是過去幾十年中國城市化進程中的歷史遺留問題，是歷史的欠賬，嚴格意義上來講，不能成為新型城鎮化的問題，和新型城鎮化沒有關系。之所以遲遲不能解決，難就難在城鄉之間是兩種福利體系?！?br /> 袁崇法解釋說：“城市的福利體系是財政支出，農村的福利體系是集體收入支撐，其中有一塊福利由農民的土地支撐。過去，農村人口要進城，通過放棄農村的福利體系，獲得城市財政提供的福利體系，也就是一個放棄、一個獲得?，F在，農民不愿意放棄農村的福利了。就是他們放棄了，那么多人進城，城市也無法全部解決?，F在亟需解決的就是這樣兩種不同的城鄉福利體系的過渡或置換。”
“城鄉福利涉及兩個層面。一個是醫療、養老、工傷等方面，這一塊轉起來問題不是很大，因為農村也有新農合，大病統籌等，這部分統籌起來和城市相比水平固然差一點，但投入不是很大。前不久，有課題表明，社保這一塊，農民工轉到城市，真正要增加的費用，一個人平均三萬元左右。難的是另一個層面，即城鄉兩種不同的住房制度?！彼蛴浾呓榻B說，城市的住房是以房保住，房改以前是公租房，后來是房改房。農村的住宅是以地保住。農民在自己的宅基地上蓋房子。在袁崇法看來，正是這兩種完全不同的住房體系，導致大家的認識出現分歧。
在許多人眼中，農民的宅基地首先是塊地，而在袁崇法看來，它首先是住房保障?！鞍阉闯勺》勘Ｕ?，就能流轉，把它看成是塊地，就不能流轉。所以，城鄉之間的住房保障體系完全是割裂的。現在，對于很多農民來說，放棄宅基地住房保障，必須要有足夠的錢，發了足夠的財，才能在城里買套房，才能進到城里來。而這幾乎是不可能的。”對于很多地方為此而做的一些探索，如宅基地換房、兩分兩換等等，袁崇法評價說：“這些探索就是要解決這兩種住房制度合理的轉換。像天津、嘉興的探索都是非常有意義的。不過，人們往往沒有從這個層面來評價?！?br /> 對于當前兩種不同統計口徑計算的城市化率，袁崇法的看法是，“這取決于我們看問題的角度。如果從經濟要素流動的角度看，我國城市化涉及的面絕不止52.57%。如果從二元管理體制看，比例就是35%，甚至還不到?！?br /> “應該說，我們目前已經具備了打破二元制度的條件和機制，關鍵是有沒有這個決心。”他表示，現在要突破的二元結構，不是經濟結構和市場結構，而是體制，核心是土地流轉體制和福利體制，要允許農民能夠置換。
就目前中小城市、小城鎮放開戶籍限制，中等城市適度放開，大城市設條件等做法，袁崇法認為，這會讓允許戶籍落地的城市規模和現在就業的流動人口結構出現錯位。放開戶籍的小城鎮因為沒有就業機會，沒人去，有就業機會的大城市依然沒有解決問題。不過，他認為，放開總比沒有的好。
袁崇法還直言：“多年來，在北京落戶的人群中，不是權就是貴，絕對不是農民工，北京正在變成一個權貴的城市。但是北京在控制人口的時候，又始終拿農民工說事。比如，前不久又在清理低檔的小商小販?！?br /> 袁崇法批評說，“這么做是不合理的。任何一個城市都需要不同層次的人群，比如現在流行的網購，如果沒有這些送快遞的，網購從哪來？如果北京人眼里只有高貴的、權利的、有錢的人，那么這將成為一個非常糟糕的城市?！?br /> 記者了解到，多年來，袁崇法一直在不同場合為農民工市民化呼吁。也正像他所言，“城鎮化最終是人的城鎮化，城市對農民工市民化負有義務?！?/p>
