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2024年11月24日
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據報道，從今年7月1日起，上海將實行居住證積分制度。目前，上海、深圳、杭州、廣州等城市都相繼出臺了居住證制度。今年5月6日的國務院常務會議明確提出了“出臺居住證管理辦法，分類推進戶籍制度改革”。其核心目標就是讓非戶籍人口的權益得到保障和重視，使流動人口在勞動就業、醫療保險、子女教育等方面享有應有的待遇。
近年來，戶籍改革的呼聲日益高漲。農村人口和城市外來人口渴望平等享受城市戶籍背后的公共福利和社會權利，從中央到地方也在逐步推進戶籍制度改革。戶籍改革的阻力是什么？改革應該怎么改？到底改什么？針對戶籍改革的三大焦點問題，記者近日與多位專家展開了對話。
短期內改革成本大于改革利益是戶籍改革的重要阻礙
以居住證積分制度為代表的戶籍改革已提了很多年。很長時間里，一紙戶口不僅是身份的象征，更負載著教育、醫療等各種公共福利。但有專家指出，戶籍改革的背后是尋求公共服務和權利均等化，在這種情況下，一次性解決所有人的戶籍問題，路途依然很遙遠。
記者：戶籍制度核心問題是什么？目前戶籍改革遇到的阻礙有哪些？
中國政法大學法治政府研究院副教授王青斌：戶籍改革的核心是解決兩個問題：一是從農民到城鎮居民的身份轉化問題；二是不同地域之間人口流動問題。第一個問題的實質是解決農村戶口和城鎮戶口在醫療、教育等諸多方面的不同待遇；第二個問題的核心在于因不同地域發展的不平衡，人口過度向大城市集中所產生的一系列問題。
北京大學政府管理研究中心執行主任閻雨：實現在法制基礎上的居住和遷徙自由，是我國戶籍制度改革的目標。實現這個目標，是一個逐步剝離戶籍附加成分，還本歸原的過程。
但各地區之間、大城市與小城鎮、城鎮與農村之間，在就業、居住、社保等方面有巨大的政策性差異必然存在，仍然無法快速實現均等化。就地方政府而言，戶籍改革就意味著給外來人口以市民待遇，也就意味著要擴大財政開支，就眼前的利益看，改革的成本是大于改革帶來的利益的，短期內會花掉大筆的錢，而沒有明顯的政績，這也是戶籍制度改革重要的阻礙。
南京大學城市科學研究院副院長胡小武：目前，許多大城市常在“工作招聘條件”中設置了“本地戶口”這一門檻。對于很多非戶籍人口來說，就被“戶籍性排斥”了。同時，因為新增戶口數量限制，往往只有行政事業機關和國有企業才能獲得戶口指標，能夠解決戶口的工作基本上就反映了工作背后的機構實力和背景。這體現了戶口名額發放對象的“機構優質化”現狀，更說明了戶籍通過某種機制設計，形成了社會階層或身份區隔化的現象，并且帶來了社會排斥與社會分化的客觀后果。
財稅改革是破解城鄉福利二元分割體制重要途徑
城鎮化改革方案的制定成為近日熱點，其發展規劃備受關注。與城鎮化改革方案相配套的是備受關注的戶籍制度改革。《關于2013年深化經濟體制改革重點工作意見》要求，根據城市綜合承載能力和轉移人口情況，分類推進戶籍制度改革，統籌推進相關公共服務、社會保障制度改革，有序推進農業轉移人口市民化，將基本公共服務逐步覆蓋到符合條件的常住人口。
記者：阻礙城鎮化的體制藩籬已嚴重制約經濟增長，面對中國城鎮化的改革難題，備受關注的戶籍制度該如何突破？
閻雨：就城鎮化進程而言，要把剩余農村勞動力從土地上轉移出來，首先必須拆除城鄉壁壘，改革戶籍制度，取消對農村勞動力進入城鎮就業的不合理限制，引導勞動力在城鄉間的流動，建立城鄉一體的勞動力市場，形成城鄉人口有序流動的機制，創造自由流動的良好就業環境。
我認為，要徹底改變依附于戶籍的城鄉福利二元分割體制，構建城鄉公共服務均等化的供給模式，首先面臨的問題是地方財力存在著巨大的差異；其次是如何尋找到一條有效的路徑，能夠確保在有限的地方財政支付能力下，實現更多目標的協調發展。這只能是一個逐步剝離各種利益關系、中央政府進行總體平衡的漸進過程。要解決好以上問題，一是要合理界定中央政府與地方政府的財權與事權，完善轉移支付制度；二是要加大地方財稅改革步伐，完善地方稅體系；三是要充分利用社會資金，構建多方籌資渠道，引導各種社會主體在政府的主導下，共同參與基層公共服務供給。
推進城鄉間的戶籍改革，有兩種做法值得關注：一是許多省市在實行的積分入戶，它包括基礎分、附加分、扣減分，基礎分包含個人素質、居住情況和工作經驗三項內容。這一方式有個明顯的特點：對入戶條件有了明晰的規定。積分制促進了資源有限前提下的公平分配，條件清晰、簡潔、公開，有利于避免暗箱操作和戶籍腐敗，為農民工入戶打開了一扇大門。同時這些積分的內容總體上也有利于督促流動人員按城市的發展要求提高自身的素質。但成為城鎮戶籍居民必須放棄原戶籍地土地政策待遇的要求也讓許多農民充滿疑慮。
二是重慶的做法，它針對農村承包地、宅基地、林地“三件衣服”和城市就業、社保、住房、教育、醫療“五件衣服”，為農民轉戶進程設計了“3年過渡、3項保留、5項納入”的完整政策體系：一方面農村居民轉戶后繼續保留農村土地承包經營權、宅基地使用權、林地使用權等農村土地權益，并保留原戶籍地計劃生育政策、農村中糧直補與土地相結合的各種補貼，為進城農民提供更多、更大選擇余地；另一方面，確保轉戶進城的農村居民能夠進入城鎮就業、養老、住房、教育、醫療等保障體系，充分享受城鎮公共服務。除探索進城務工人員融入城鎮公共服務均等化制度設計，還設計了農民承包地和宅基地等退出機制。在一段時間內給予進城落戶農民‘城鄉兼有’的身份待遇，使農民“退可回農村，進可入城鎮”，給進城農民一定的過渡期和適應期，消除脫離土地的擔憂。
大城市戶籍放開的實質是資源配置實現均等化
在推動戶籍制度改革過程中，有觀點認為，大城市戶籍如放開，人們會“一窩蜂”涌入，大城市就業壓力會變得更大，環境也會更加惡劣。以北京為例，有研究人員指出，若北京人口持續膨脹，那么南水北調的水量將會被快速增長的人口吞噬。因此有專家指出，對于北京這類大城市，“留京指標”是控制人口總規模的一步棋，與機動車搖號、房產限購出發點相似，即短期內遏制北京市人口不斷膨脹的傾向。
記者：一方面戶籍制度在進一步放開，另一方面是大城市不堪人口重負，面對這樣的矛盾，大城市的戶籍改革該如何解決這一困局？
首都經濟貿易大學城市經濟與公共管理學院副教授王暉：任何事情都有兩面性：大城市擁有其他城市無法比擬的資源，生活也很便利，這是很多人希望在大城市落戶的重要原因。但各種資源、尤其是自然資源承載力有限，這都是事實。
由于北京這類城市已經具備了“壟斷性”發展能力，使很多其他地區的人對一線城市產生了特別的“羨慕嫉妒”心理。目前通過戶籍限制購車購房等，都帶有某種“社會排斥”的傾向，本身不符合現代社會發展的要求。但是，如果不改變北京這種類似壟斷性的城市發展格局，其吸引力只會增加，不會減少；只要北京、上海、廣州繼續存在極化發展的格局，就一定會有更多人喜歡跑去北上廣。戶籍如果開放，那必然加劇這種潮流式人口流動，因為人們進入一線城市是想獲得發展機遇和人生機會。所以，從這個層面理解，一線城市戶籍的無條件開放，暫時還將存在巨大的壓力。
中國（海南）改革發展研究院經濟研究所所長匡賢明：大城市戶籍放開的實質是擺脫超經濟的約束，使資源配置在各地實現均等化。如果在其他城市也可以同等公共服務待遇，大城市的吸引力將相對下降。退一步，即便沒有完全達到這個目標，空氣污染、交通擁堵等成本上升，也將削弱大城市吸引力。但最壞的情況是，戶籍放開了，而公共資源配置仍高度傾向于北京等大城市，那有可能出現“人口爆炸”。坦率地說，這不能歸罪于戶籍制度，而要歸罪于行政主導的城市化模式。
閻雨：在現有條件下，大城市可以首先為一部分長期在城市就業的居民，農民、外來人口提供“本地化”的公共服務；但更長期的做法是逐步縮小教育、社保、住房等公共服務的差別，這樣才能最終消除“自由遷徙”的真正障礙。此外，大城市勞動力數量繼續擴張的空間十分有限，破解“大城市病”不能只著眼于人口數量增減進出，更要看人口質量。一個城市的競爭力要進行綜合考慮，產業結構的引領方向是什么？到底需要什么樣的人？城市戰略規劃要把產業結構與教育結構、人口素質、就業層次等聯系在一起，就是要提高勞動力的勞動生產率，通過提升勞動力素質和提高勞動技能才能獲得新的人口紅利。
