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2024年11月24日
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城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的土地管理制度改革的總體思路和實(shí)現(xiàn)路徑基本明確。
國(guó)土資源部旗下專(zhuān)題小組已形成27條政策建議，“還需要更多實(shí)施細(xì)節(jié)”
據(jù)國(guó)土資源部副部長(zhǎng)王世元介紹，此輪土地管理制度改革，就改革目標(biāo)而言，涉及城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)優(yōu)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)、城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型發(fā)展、城鎮(zhèn)綜合承載能力提升、土地收益對(duì)城鎮(zhèn)發(fā)展的持續(xù)支撐能力、被征地農(nóng)民充分享受城鎮(zhèn)化成果、新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展等七個(gè)方面。
城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的土地管理制度改革的總體思路和實(shí)現(xiàn)路徑基本明確。
根據(jù)國(guó)土資源部網(wǎng)站昨日的消息，6月24日，國(guó)土資源部在浙江省紹興市召開(kāi)了“促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展土地管理制度改革座談會(huì)”。國(guó)土資源部土地管理制度改革研究小組已初步形成關(guān)于改革完善土地管理制度促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的7個(gè)方面27條改革政策建議。
中國(guó)老年科技工作者協(xié)會(huì)國(guó)土資源分會(huì)土地與環(huán)境專(zhuān)業(yè)委員會(huì)主鄭振源認(rèn)為，土地制度改革包括土地產(chǎn)權(quán)制度改革和土地管理制度改革（土地資源配置和利用制度的改革），于后者而言，實(shí)現(xiàn)土地資源的計(jì)劃配置轉(zhuǎn)向市場(chǎng)配置是最關(guān)鍵的問(wèn)題。“政策建議提到的都是土地管理制度改革的重點(diǎn)方面，但具體怎么實(shí)施以促進(jìn)土地管理制度改革進(jìn)程，還需要更多細(xì)節(jié)。”
值得注意的是，國(guó)土資源部部長(zhǎng)姜大明也參加了6月24日的座談會(huì)。他提出，現(xiàn)行的土地管理制度框架與中國(guó)的基本制度、資源基本國(guó)情、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段要求是基本相適應(yīng)的，“土地用途管制、土地征收、土地有償使用等三大核心制度應(yīng)當(dāng)繼續(xù)堅(jiān)持，在改革中逐步完善。”
“很多表述過(guò)去提過(guò)”
按國(guó)土資源部網(wǎng)站披露的內(nèi)容，國(guó)土資源部土地管理制度改革研究小組于去年9月成立，由國(guó)土資源部副部長(zhǎng)王世元擔(dān)任組長(zhǎng)，遵循“改革必須把握好起點(diǎn)、導(dǎo)向、原則”的原則。這一專(zhuān)題小組已初步形成的政策建議涵蓋了土地管理制度改革的內(nèi)容、目標(biāo)及實(shí)現(xiàn)路徑。
6月24日的座談會(huì)上，王世元對(duì)改革的總體思路、基本考慮和政策建議作了簡(jiǎn)要解釋和說(shuō)明。
從改革內(nèi)容來(lái)看，涉及土地用途管制、土地整治、土地有償使用制度、土地產(chǎn)權(quán)制度等重點(diǎn)領(lǐng)域。
就改革目標(biāo)而言，涉及城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)優(yōu)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)、城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型發(fā)展、城鎮(zhèn)綜合承載能力提升、土地收益對(duì)城鎮(zhèn)發(fā)展的持續(xù)支撐能力、被征地農(nóng)民充分享受城鎮(zhèn)化成果、新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展等七個(gè)方面。
改革實(shí)現(xiàn)的路徑大致分為三類(lèi)，一是在堅(jiān)持基本制度框架下的完善和成熟。二是在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上的規(guī)范和提升。三是在適應(yīng)新形勢(shì)新要求中的探索和創(chuàng)新。
姜大明在會(huì)上指出，改革的重點(diǎn)有三方面。一是，圍繞優(yōu)化國(guó)土空間格局，增強(qiáng)城鎮(zhèn)化發(fā)展空間保障的政策設(shè)計(jì)；二是，圍繞更好發(fā)揮市場(chǎng)配置資源基礎(chǔ)作用，促進(jìn)城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型發(fā)展的政策設(shè)計(jì)；三是，圍繞積極穩(wěn)妥深化農(nóng)村土地管理制度改革，推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的政策設(shè)計(jì)。
姜大明還指出了土地管理制度改革應(yīng)堅(jiān)持的“三大底線”：
一是“保發(fā)展”底線——“顯化提升土地價(jià)值，為推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化提供有效的空間支撐和持續(xù)的資金保障。”
二是“保資源”底線——“應(yīng)始終把嚴(yán)格保護(hù)耕地作為改革的前提，繼續(xù)堅(jiān)守耕地保護(hù)紅線，實(shí)行耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量和環(huán)境并重保護(hù)，進(jìn)一步夯實(shí)城鎮(zhèn)化發(fā)展的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)。”
三是“保權(quán)益”底線——“應(yīng)始終把維護(hù)權(quán)益、群眾滿(mǎn)意放在首位，堅(jiān)持以人為本、地利共享，協(xié)調(diào)好土地利益關(guān)系。”
鄭振源認(rèn)為，政策建議提到的都是土地管理制度改革的重點(diǎn)方面，但具體怎么實(shí)施以促進(jìn)土地管理制度改革進(jìn)程，還需更多細(xì)節(jié)，“不然這些政策建議就成了空話(huà)套話(huà)。”
一位土地管理專(zhuān)家對(duì)早報(bào)記者表示，已披露的這些政策建議中，很多表述都是過(guò)去提到過(guò)的，一些是對(duì)現(xiàn)有城鎮(zhèn)化建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)。目前關(guān)鍵是看27條政策具體有什么內(nèi)容，在27條政策沒(méi)有新東西出現(xiàn)的情況下，這些建議對(duì)當(dāng)前的土地管理制度改革沒(méi)有實(shí)質(zhì)性意義。
誰(shuí)對(duì)土地負(fù)責(zé)？
城鎮(zhèn)化建設(shè)需要大量土地，但不可否認(rèn)的事實(shí)是，中國(guó)當(dāng)下的土地利用效率頗低。
姜大明在會(huì)上亦表示，當(dāng)前中國(guó)無(wú)論城鎮(zhèn)還是農(nóng)村，土地利用粗放現(xiàn)象都相當(dāng)普遍，“必須清醒認(rèn)識(shí)到，土地的高效配置和節(jié)約集約利用任務(wù)十分艱巨，將貫穿于城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型發(fā)展的全過(guò)程。”
鄭振源指出，土地管理制度改革的矛盾在于，主管部門(mén)一邊提出發(fā)揮市場(chǎng)配置的基礎(chǔ)作用，一邊又在加強(qiáng)對(duì)土地利用的規(guī)劃和計(jì)劃管控，繼續(xù)用規(guī)劃和計(jì)劃的辦法配置土地資源。如何解決這個(gè)矛盾，相關(guān)部門(mén)并沒(méi)有明確的說(shuō)法。
建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)，一直是鄭振源建議的。而當(dāng)前，土地市場(chǎng)受政府嚴(yán)格計(jì)劃管控，形成兩個(gè)分割的市場(chǎng)。城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)不統(tǒng)一，工業(yè)用地市場(chǎng)和住宅用地市場(chǎng)的土地價(jià)格懸殊也很大。
“在工業(yè)用地市場(chǎng)，政府定價(jià)，協(xié)議出讓?zhuān)恋貎r(jià)格定的很低，因此利用粗放。在房地產(chǎn)市場(chǎng)，土地限量供應(yīng)，通過(guò)招拍掛出讓?zhuān)恋貎r(jià)格就抬上去了。”據(jù)鄭振源介紹，2003年至2008年統(tǒng)計(jì)顯示，中國(guó)工業(yè)用地平均出讓價(jià)格是9.8萬(wàn)元每畝，而房地產(chǎn)用地平均出讓價(jià)格是56萬(wàn)元每畝。在日本，工業(yè)用地和住宅用地的價(jià)格相差兩三倍，在中國(guó)則相差6倍。
上述土地管理專(zhuān)家稱(chēng)，當(dāng)前土地配置的主體對(duì)土地利用效率是不負(fù)責(zé)任的，地方政府只是把土地作為一種招商引資和取得政績(jī)工程的工具，并沒(méi)有把土地本身的利用效率和利用狀況作為自己的追求目標(biāo)。
誰(shuí)對(duì)土地負(fù)責(zé)任？誰(shuí)對(duì)土地利用效率負(fù)責(zé)任？該專(zhuān)家認(rèn)為，在土地改革中這些問(wèn)題不解決，改革不會(huì)有成效。
“創(chuàng)造一個(gè)多元的土地供應(yīng)主體，讓供應(yīng)主體對(duì)土地利用效率或由效率轉(zhuǎn)換來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益負(fù)責(zé)任，這就會(huì)促使土地使用者提高用地效率。”他建議，不僅要明確土地配置主體的責(zé)任，更要建立機(jī)制來(lái)規(guī)范其對(duì)土地利用效率的責(zé)任。
