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2024年11月24日
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(一)
雖然人口在空間上似乎實現了從鄉村到城市的轉移，但這群人卻并沒有完成對城市的融入，實現所謂的真正的城鎮化。于是，中國出現了世界上最大規模的流動人口，他們是之前不完全城鎮化所導致的結果之一，他們充滿不確定性的生活，隨時有可能給這個國家社會管理和城市治理帶來不確定性。
受到加拿大《環球郵報》記者桑德斯的影響，在對中國目前正在引發熱議的城鎮化進行思考的過程中，我們希望能夠從人口遷徙的角度來看看中國這一輪城鎮化的現實困境和未來的出路。
我們知道，中國中央政府提出新型城鎮化戰略背景之一是，過去將近30年，隨著經濟的發展和工業化的推進，中國經歷了一個快速的城鎮化階段，但遺憾的是，在這一過程中，雖然人口在空間上似乎實現了從鄉村到城市的轉移，但這群人卻并沒有完成對城市的融入，實現所謂的真正的城鎮化。于是，中國出現了世界上最大規模的流動人口(現在的統計是2億多，而且，如果未來城鎮化政策得不到改善的話，這群人的規模將變得更大)，他們是之前不完全城鎮化所導致的結果之一，他們充滿不確定性的生活，隨時有可能給這個國家社會管理和城市治理帶來不確定性。
這群人的未來走向和歸宿，將直接決定中國新一輪城鎮化的未來走向和歸宿。值得肯定的是，目前，從決策層到學界，從媒體到公眾，普遍的共識是，大規模的有點流浪性質的流動人口的出現和存在，是不正常的，也充滿不公平性。接下來，必須要改變這一現象，從個體的命運到國家城鎮化改革的制度設計。在這一變革共識之下，城鎮化的核心是“人的城鎮化”則成為更多人的言語共識。
于是，桑德斯給記者的啟示是，當我們都能夠從人口遷徙的角度來審視和思考這一前所未有的城鎮化歷程時，或許才真的能夠理解“人的城鎮化”的重要性。桑德斯在采訪了《美國大城市的死與生》的作者雅各布斯以后，萌生了撰寫一部記錄人口遷徙、尤其是從農村到城市人口遷徙的著作的想法。所以，后來他寫出了《落腳城市》(《arrival city》)，在進行這本書內容寫作的考察過程中，桑德斯充滿了對人本身和社會建設的關注熱情，并基于此，建構了自己對落腳城市的發現、敘述和思考的邏輯。最后也就帶給了我們在面對一個城市邊緣地區的時候，與之前不一樣的思考。
對于記者來說，用人口遷徙的視角來發現、講述我們的城鎮化進程時，也獲得了不一樣的靈感和情感。比如，我們更容易去觀察城市土地擴張背后的人的悲喜，更容易想到新的城市誕生過程中人如何融入的問題，還容易思考城鎮化背后所蘊藏的人類可能發生和正在發生的社會與政治變革，等等。當人口從農村飛快地涌向城市，從一個城市飛快地涌向另一個城市，從一個國家和地區飛快地涌向另一個國家和地區的時候，帶去的絕不僅僅是廉價的勞動力，也絕不僅僅是永遠的忍辱負重溫順。相反，如果走進這些個體的世界，你會發現，隨著人口奔流的是一個個夢想和對成功的追求。當了解這一點的時候，我們應該用一種怎樣的態度來對待這次人口遷徙呢？
(二)
從現在開始，對很多地方而言，從一開始進行自己的城市發展思考時，就應該首先考慮到，這里的人從哪里來，到哪里去。如果沒有充分的人口在跨區域的遷徙的意識，那將面臨更多的城市發展困惑。
在過去的一段時間內，雖然記者費了不少功夫試圖搜集更多的從人口遷徙的角度對中國城鎮化進行分析的文章和資料，但收獲并不是太多。后來遇到中國人民大學人口資源環境學研究室主任張耀軍，最近這幾年，他從人口的角度結合地理學分析工具，對中國的城鎮體系與人口合理分布問題進行了研究。
這是一個很有價值的研究路徑，因為，當我們還更多地爭論某個城市對外來人口的包容性的時候，對很多城市的發展而言，已經開始面臨自己規劃好的城市新區，甚至已經修建好的房子沒有人來生活的問題。也就是說，從現在開始，對很多地方而言，從一開始進行自己的城市發展思考時，就應該首先考慮到，這里的人從哪里來，到哪里去。如果沒有充分的人口在跨區域的遷徙的意識，那將面臨更多的城市發展困惑。
當然，在我們對其訪問中，張耀軍所提供的一些研究結論，有的可能會得到普遍的共識，比如，過去通過大規模“圈地”，我國城鎮在空間上實現了“攤餅式”的快速擴張，但人口的城鎮化卻非常滯后。進而產生了大量的流動人口。這不僅與我們的城鎮化目標不一致，而且，很有可能影響社會的和諧穩定。
但有的可能會引發不同的爭論。比如，按照其測算，京津冀地區的人口規模可能已經超過承載能力，進一步地引進外來人口的轉移或將不太合理，亟需推進區域內的人口合理流動。這不但會引發部分經濟學者的質疑，可能也很難得到未來發展現實的驗證。
關于中國城鎮化的爭論還在進行中，我們也希望通過不同觀點的刊發來推動相關的討論在理性、多元、負責任的道路展開。這次對張耀軍先生的采訪，將是我們從人口遷徙和社會建設的角度關注中國城鎮化進程的又一次嘗試，其背后是對“人的城鎮化”的持續關注。
《21世紀》：中國新型城鎮化提出的背景之一是，之前雖然中國經歷了一個快速的城鎮化的過程，但也被批評為土地的城鎮化快于人的城鎮化。這一問題到底有多嚴重？
張耀軍：我所掌握的數據顯示，1990-2008年，中國城鎮建設用地由1.3萬平方公里擴大到近3.6萬平方公里。城鎮用地規模彈性系數(城鎮用地增長率/城鎮人口增長率，或人口城鎮化土地節約度)從1986年的2.13增加到1991年的2.28；1995～2004年，中國城市用地規模增長彈性系數平均為1.78，其中2002年城市用地規模增長彈性系數最高達到2.89，已大大高于1.12的合理水平。
由此我們說，過去通過大規模“圈地”，我國城鎮在空間上實現了“攤餅式”的快速擴張，但人口的城鎮化卻非常滯后。這樣一來，就產生了大量的流動人口：第六次人口普查結果表明，我國流動人口數量已達到2.61億人，占全社會勞動力總量的約1/3。
在我們的研究看來，今后城鎮化發展過程中，人口流動將呈現三種態勢：一是流動人口規模還將繼續增加。如果我國人口流動遷移政策沒有大的變化，預計到2050年流動人口規模可達3.5億人左右，絕大多數流動人口的流入地無疑是城鎮地區。二是流動人口的分布逐步從以東部沿海城鎮帶為中心，轉為以內陸城鎮群為中軸，以西部中心城鎮為集聚點的三重人口流動分布格局。三是人口流動由生存型向發展型轉變。流動人口逐步年輕化，受教育程度增高，在流入地長期居住傾向明顯，對生存與發展權利的訴求也將愈加強烈。
這些態勢決定了城鎮區域必須要相應地吸納一定數量的流入人口，否則不僅城鎮地區不可能健康發展，全社會的穩定也將受到影響。
之所以有這樣的判斷，是因為大家對城鎮化的共識之一是，城鎮化既包括城鎮空間的擴展，城鎮基礎設施的改善，也包括城鎮人口的相應增加及人們對城市文明成果的分享。
城鎮空間的擴展和城鎮人口規模保持一致性是和諧健康城鎮化的基礎。但是，剛才的數據也讓我們看到，自上世紀九十年代以來，我國城鎮建設用地迅速增加，城市建成區面積快速增長，城鎮空間擴展速度遠遠高于人口的增長速度，這種城鎮空間擴展與人口數量增長失衡的城鎮化與一個人的發展只注重身體外形而忽視氣質內涵無異，是不完全的城鎮化，其后果是城鎮化的發展對人口的合理吸納及分布沒有起到應有的作用。
而且，不完全的城鎮化道路還導致農村人口不能分享工業化和城鎮化發展的成果，二元經濟結構難以改變，收入差距無法縮小，這與國家提出的和諧的城鎮化目標相悖，影響全社會和諧穩定。
《21世紀》：其實，從全球的既有經驗來看，人口流動并不可怕，而且，適當規模的人口流動其實對提高發展效率和質量是有好處的，是人力資源跨地區的配置。也就是說，流動人口并不帶來社會危機。
張耀軍：是的，流動人口是未來城鎮化發展的主力軍之一，并且他們中大多數有進城落戶的強烈愿望。但是，目前他們在城市微薄的收入，不完善的社會保險及與城鎮兒童比較起來不平等的子女教育機會等現狀決定了他們很難融入城市并成為城市居民。
據國家人口計生委流動人口服務管理司2009年在北京、上海等五個大城市調查，流動人口勞動力月平均收入為2143元，其中有一半的流動人口不到1700元，約1/10的流動人口低于1000元。社會保險不完善，只有30.0%的人有工傷保險，48.7%的人有醫療保險和22.7%的人有養老保險，失業保險、生育保險及住房公積金分別只有6.5%、3.2%和2.6%。
以上這些情況，如果在中小城市，情況更加嚴重。在流動兒童受教育方面，只有69.0%的適齡兒童在公立學校就讀，且初中適齡流動兒童在城市接受教育更加困難，由于高中政策戶籍制度的限制，在城市接受高中教育的流動兒童更是鳳毛麟角。
應降低農民進入城鎮的門檻
《21世紀》：大量的流動人口的出現和無法融入所在城市，目前來看，還主要集中在一些大城市。我之前的采訪過程中，遇到情況之一是，很多中小城市在進行城市發展規劃中發現，人口不足成了城市發展的短板，讓城市決策者苦惱不已。
張耀軍：這就是我要說的我國的城鎮體系的問題。合理的城鎮體系不僅能促進經濟的發展，而且也能促進人口在空間的合理分布。所謂合理的城鎮體系，是指大中小城市(鎮)協調發展。
目前我國的城鎮體系不合理，主要體現在直轄市和省級城市人口規模巨大難以調控，交通、學校、醫療等基礎設施超載，環境污染嚴重等大城市病；而中小城市由于基礎設施落后對人口集聚的吸引力不足，規模效益低下。
從區域經濟發展水平方面看，我國二元結構明顯，從城鎮體系方面看，目前我國城鎮體系二元結構同樣突出，表現在省級以上大城市人口規模過大，而中小城市(鎮)人氣不足。
大城市近年來流動人口的規模較大，以北京和上海兩個城市為例，根據“六普”結果，2010年北京市總人口數量已經達1961萬人，其中，居住半年以上的流動人口數量突破為704萬，約占總人口數的35.9%；上海市總人口數量2220萬人，其中居住半年以上的流動人口數量突破為829.8萬，約占總人口數的37.34%。如果將居住半年以下的流動人口也計算在內，則流動人口所占總人口的比例將更大。
在大城市聚集大量人口的同時，中小城市(鎮)對人口的聚集能力非常微小。在2007年，中國50萬以下城鎮人口的中小城市418個，占城市總數的64%。全國平均城市人口還不到52萬人，縣城城鎮人口平均為7萬人，建制鎮鎮區人口平均只有7845人。
所以，若能實現大中小城鎮體系的合理化，大中小城市有機吸納人口，則大城市病將得到有效的解決，中小城鎮的規模效益也同時將得到提升。你所說的中小城鎮決策者的苦惱也就不存在了。
《21世紀》：但在目前我國的資源配置還未完全市場化，城市之間甚至都是存在行政級別的情況，如何能夠讓人口流向中小城鎮，一直以來并沒有太大突破。甚至之前因為北、上、廣的生存壓力使得很多人不得不回到居住地的中小城鎮，但后來發現，這些地方的融入門檻并不比大城市低，幾年后不得不重返北、上、廣。
張耀軍：每一名農村人口真正城鎮化，享受城市的所有公共福利，按照當前水平配置公共資源，需要巨額的公共財政投資，全面整體推進我國流動人口戶籍向居住地城市轉移，無疑會給許多地區和城市帶來巨大壓力。
這樣一來，就決定了我國的人口城鎮化推進必須是漸進的過程。以戶籍改革為例，為考慮地區財政的承受能力，我認為戶籍改革的優先秩序應該這樣考慮：第一是對征地農轉非人口，確保他們的戶籍調整以后的市民待遇問題；第二是農村戶籍、有轉移意愿的轉業軍人及其撫養人口戶籍向居住地城市轉移；第三是城中村居民戶籍城鎮化；四是居住一定年限，具有穩定收人，收人水平達到一定標準，具有轉移意愿的本地區農村勞動力及其撫養人口的戶籍向居住地城市轉移；五是居住年限較長，具有穩定收人，收人水平達到一定標準，具有轉移意愿的外地區農村轉移勞動力及其撫養人口的戶籍向居住地城市轉移。
全國可以通過分類指導的方式，規定每個地區的戶籍改革推進的進程，逐步實現各個地區戶籍改革同步，最終實現我國戶籍制度城鄉一體化。
《21世紀》：出于學術研究可以做這樣的改革秩序的設計，但問題是現在已經有大量的以農民工為代表的流動人口來到城市，而且已經生活多年，卻沒有得到相應的基本公共服務，為什么還要一直等下去？
張耀軍：我提出上述戶籍制度改革的優先秩序，并非是說現在城市里的包括戶籍在內的促進農民工市民化的改革就不錯了。
我當然認為，降低農民進入城鎮的門檻，不僅利于農民轉化為城市市民，而且可以有效地縮小城鄉社會福利差別。而且，我們看到，國家已經在把公共產品的提供由城市向農村延伸，建立統籌城鄉的社會保障制度、就業制度、醫療保險制度和教育制度，加快戶籍制度改革步伐，使進城農民真正享受城市居民的各種福利待遇，安心、順心、穩定地在城市生活和就業。
此外，要推進保障性住房制度改革，形成適合農民工特點的住房供應體系。目前，大部分農民工集中在城中村、城鄉結合部租房，居住條件差。形成適合農民工特點的住房供應體系和政策體系，是農民工融入城市需要解決的一個大問題。要多渠道多形式改善農民工居住條件，鼓勵有條件的城市將有穩定職業并在城市居住一定年限的農民工逐步納入城鎮住房保障體系。
促進人口在空間的合理分布
《21世紀》：如果從人口轉移和遷徙的角度來看城鎮化，除了我們剛才談到的人口從農村遷徙到城市，還有一個趨勢是，會伴隨著人口從一些欠發達地區到發達地區、從內陸到沿海、從國內到國外等跨地區的遷徙行為。這也將深刻影響我國整體的城鎮化發展，并對很多城市本身產生深刻影響。
張耀軍：是的，城鎮化既是經濟社會發展的必然結果，也是人口合理分布的必然趨勢。這就牽涉到一度引起很大爭議的已經出臺的主體功能區規劃的問題。在我看來，主體功能區建設必須與人口城鎮化結合起來，在各區之間完成相應的人口轉移，使區域人口布局更趨合理，以促進經濟社會的發展。而這不僅涉及到主體功能區規劃能否落實的問題，而且，直接牽涉到我國未來的城鎮體系的布局。
主體功能區規劃的人口政策要求增強優化開發區和重點開發區的集聚功能，減少限制開發區和禁止開發區的人口分布。這一政策的實施將大大增加優化開發區，尤其是重點開發區的城市人口，而且在一定程度上縮小限制開發區和禁止開發區的城市規模與數量。這背后必然牽涉到人口的跨地區遷徙的問題。
此外，主體功能區規劃使區域的產業分工更加明晰，產業布局能得以進一步優化，這將促使人口逐步向經濟和人口集聚能力都比較強的城市遷移，促進我國人口城市化空間格局的調整。以城市群為主的優化開發區，隨著經濟發展程度的不斷提高，其集聚能力也會得到相應的提高。以城市為主的重點開發區將大力發展制造業和服務業等能吸納大量勞動力的行業，為集聚人口創造條件，吸引人口遷入。限制開發區和禁止開發區因產業結構的調整和政府相關政策的限制，就業空間會有所縮小，形成了一股人口遷出的推力，使過剩人口流向擁有廣闊就業空間的地區，而這些地區主要還是正在努力提高集聚能力的重點開發區。
這樣一來，在優化城鎮化空間格局的同時，也有助于提高人口城市化
的質量。主體功能區間的人口遷移倡導的是人口轉移，要讓遷入城市的人口基本能適應城市生活，能夠在城市立足并享受到均等的市民待遇。
《21世紀》：但遺憾的是，在既往發生的移民工程中，除了發生人文沖突外，單就移民政策的執行而言，也是問題不斷。尤其是牽涉到跨行政區移民的時候，更是問題多多。
張耀軍：這就要求我國城鎮體系在構建政府協調機制時必須考慮行政區劃的影響。
根據城鎮體系是否屬于一個省級行政區，可以將我國城鎮體系劃分為兩大類：跨省級行政區的城鎮體系與不跨省級行政區的城鎮體系，前者由于所屬不同省級行政機構的管轄，在利益協調時極有可能出現不和諧的聲音。因此，這種類型的城鎮體系除了應建立由省級高層組成的協調組織，負責對區內重大發展事項尤其是跨省級發展計劃作出部署外，還要盡快由國務院牽頭，由國家人口計生委、農業部、國土資源部、人力和社會保障部、教育部、衛生部、公安部等有關部委參加，根據不同階段、不同地域，組成高層次的由松散型到緊密型的區域性的協調性機構，并建立常設工作班子，制定區域發展戰略與規劃，綜合安排生產力布局、基礎設施建設、投資、金融、資源開發等內容，協調解決區域聯合的重大事項，制定區域協同發展的政策，推進形成合理城鎮體系，促進人口合理分布的進程。
《21世紀》：縱然是有您說的協調機制的，但在目前地方利益格局之下，也很難保證機制的很好落實。這在我國主體功能區規劃落實過程中，已經體現得很明顯。
張耀軍：需要配套的體制機制改革。比如，要把一個城市的城市化水平、農村居民變市民占城市人口的比重、進城務工農民參加社會保險的比例、農民工進城落戶的比重、農民工居者有其所的比重、農民工子女與本市居民子女享受同等受教育權利的比重、農民工與本市居民享受同等社會保障與醫療保障的比重等，列入各級政府及官員政績考核指標體系，從而使加快城市化成為各級政府和官員追求政績的自覺行動。
總之，我國需要向城鎮轉移的農村人口數量龐大，為了最大限度地吸納農村人口，需要在主體功能區規劃的背景下，加強區域發展規劃對城鎮體系空間布局的合理引導，合理引導人口流向，既要避免農村轉移人口在個別城市過度集聚，也要扭轉城鎮發展遍地開花、盲目擴張、惡性競爭、質量不高的格局，努力形成小城鎮和各類城市協調發展的城鎮體系，推進都市圈、城市群整體發展。
同時，要加快我國的人口城鎮化進程，既需要政府動用財政資源為進城務工農民提供住房保障、社會保障和基本醫療保障，又需要政府拆除阻礙農民進城落戶的制度藩籬，深化包括土地制度、戶籍制度、就業制度在內的各項改革，為加快城鎮化進程提供必要的制度和體制保障，促進人口在空間的合理分布。
京津冀人口已超過區域承載能力
《21世紀》：更具體的來看，環渤海地區尤其是京津冀城市群地區未來的人口發展趨勢您怎么看？因為，在我們的采訪過程中發現，有些新區的發展，已經開始面臨人口集聚不足的問題，而有些地區則開始控制人口進入的階段。
張耀軍：我們曾對我國沿海三大優先開發區(長三角、珠三角、環渤海)的人口情況做過相應的統計和分析，以2000年為例，三大優化開發區總人口為291667914人，其中長三角地區總人口84576283人，珠三角地區總人口42879099人，環渤海地區總人口164212532人。三大優化開發區中，以珠江三角洲人口密度最高，長江三角洲其次，環渤海地區最低。具體來說，環渤海地區的少數中心城市人口密度超過1000人/平方公里，不到一半區域的人口密度在501~1000人/平方公里，超過半數區域的人口密度在201-500人/平方公里之內。所以，珠三角地區人口密度已接近飽和，已經無法再吸納更多的人口，長三角地區還可以吸納少量人口，環渤海地區還有較大的吸納人口的潛力。
就京津冀地區而言，長期以來，京津冀地區人口規模持續增長。尤其是新世紀以來，由于其經濟的快速發展引起了人口的快速增長，2010年區域總人口超過1億達到1.04億。結合京津冀人口規模變動歷程和全國城鎮化背景，預測結果表明，未來京津冀地區人口規模將大規模上升。預計到2015年，京津冀地區總人口將達到1.12億人，比2010年增長800多萬人，增長率為7.83%。到2020年，將達到1.2億人口，比2010年增長1500多萬人，增長率為14.82%。京津冀地區人口增長主要原因是天津、北京地區遷入人口規模的增加。
當然，人口因素是區域發展的“雙刃劍”。適度的人口規模可以促進區域經濟持續發展和社會和諧，而人口規模過大或過小都不利于區域協調健康發展。作為國家首都所在地和區域經濟發展的第三引擎，京津冀地區在國家層面上是政治中心和北方的經濟中心，在國際層面上輻射東北亞，連接歐亞大陸橋。尤其隨著北京世界城市的建設，其在世界舞臺上的角色更加突出。京津冀地區要真正發揮這些功能，且保持本區域的健康發展，一個重要的前提是人口規模要與區域承載能力相適應。
按照我們的測算，目前的京津冀人口規模已經超過了區域的承載能力，所以交通擁堵、用水緊張、教育醫療資源告急、環境污染嚴重等現象已經凸顯。
為此，需要采取有效措施，緩解人口壓力，為京津冀區域健康發展助力。
《21世紀》：您的這個判斷可能會引發爭議，因為盡管北京的人口規模在北京市方面看來已經太多，但在一些經濟學者看來，北京包括人口在內的集聚資源集聚程度還沒有達到最佳的規模效應階段，而以天津濱海新區為代表的京津冀地區更是需要人口的集聚。
張耀軍：當然，也許不同人對一個地區的人口承載能力和集聚水平有不同看法和測算。但基于我們的研究，認為當下該地區就應該走區域內自我消化的勞動力遷移與流動道路。
其中包括：提高勞動力者素質，從內部培養現代新型的產業工人。充分利用北京和天津的優質教育資源，提高區域內農民工培訓效率，大幅度提高農民工的整體素質，增強他們在京津冀區域內勞動力市場的競爭力；消除制度障礙，實現區域內勞動力市場一體化。加快戶籍制度改革和用工制度改革，消除限制人口流動的各種制度性障礙，促進勞動力要素在區域內最大限度地自由流動；建立區域內統一的勞動技能認證制度，改善勞動力就業的信息服務。京津冀要實現一體化，促進區域內勞動力的流動與平衡，必有在制度的建立和實施作保證，如區域內可以互認崗位培訓證書，互相提供及時、準確的就業崗位信息等。
此外，促進社會融合，讓更多的農村人口在區域內穩定下來。京津冀地區一旦促進農民工融入后，盡管仍然有人口的流入與流出的動態過程，但將是一個動態均衡的過程，人口規模將會保持穩定，這不僅有利于城市有管理，而且有利于人口與資源環境經濟社會的和諧。
而且，就像我們開始講到的，就京津冀地區而言，構建合理的城鎮體系，促進城市間有機聯動，也非常重要。合理的城鎮體系，不僅利于整個區域的協調發展，而且利于人口的合理分布。合理的人口分布將利于區域承載能力的提高。對于京津冀地區來講，需要形成以北京和天津區域的一級核心城市圈，以唐山、石家莊和邯鄲為核心的二級核心城市圈，衡水、滄州、張家口等城市為核心的三級核心城市圈。
總之，京津冀地區應根據資源環境稟賦和條件，經濟社會發展水平所提供的人口承載力，引導分布相適應的人口規模，使不同區域的人口承載力與人口規模相一致，促進整個區域承載力得到最好的發揮，提升區域可持續發展能力。
