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2024年11月24日
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1982年，國務院批準北京等24個城市為首批國家歷史文化名城，同年11月，又頒布了《文物保護法》，至今已過去31年。31年間，國家歷史文化名城已增至121個。同時，《歷史文化名城名鎮名村保護條例》等法規文件的制定，也使歷史文化名城保護體系逐步建立。然而，近幾年來，名城改造的消息此地剛平，彼地又起，大規模古城復建的消息更是屢見報端。今年初，山東聊城、河北邯鄲等8縣、市歷史文化名城被通報批評，更是凸顯了名城保護現狀的困境。
設立歷史文化名城制度
1978年，十一屆三中全會確立了“改革開放，以經濟建設為中心”的大政方針，而以城市為中心的開發建設活動和舊城更新改造，給古建筑、文物古跡及其周邊環境帶來了一定程度的“建設性破壞”。“早在1980年，國務院轉批國家文物局、國家建委《關于加強古建筑和文物古跡保護管理工作的請求報告》中就指出，當前存在在文物保護單位和文物古跡周圍修建風貌上很不協調的新建筑、對古建筑‘改舊創新’等問題。”同濟大學建筑與城市規劃學院教授張松說。
“20世紀60年代，英、法、美等國已經開始立法，劃定保護區來保護歷史地區，1975年日本也開始依法保護傳統建筑群地區。”張松介紹，1980年，對國外歷史城市保護比較熟悉的專家學者開始提出保護“歷史文化名城”的設想，1981年，國家建委、國家文物局、國家城建總局向國務院提交了《關于保護我國歷史文化名城的請示》報告。1982年2月，國務院轉批了這一請示，公布北京等24座城市為首批國家歷史文化名城。
明確歷史文化名城的法定定位是在1982年11月全國人大通過的《文物保護法》之中。《文物保護法》第八條規定：保存文物特別豐富、具有重大歷史價值和革命紀念意義的城市，由國家文化行政管理部門會同城鄉建設環境保護部門報國務院核定公布為歷史文化名城。“這標志著我國歷史文化名城保護制度正式啟動。考慮到經濟和城市發展滯后等因素，不少城市的老城區傳統風貌得到消極保存，我國從1982年開始公布國家歷史文化名城，名城保護工作的起步并不算晚，可以說是正當其時。”張松說。
1986年，國務院又公布了上海等27座城市為第二批國家歷史文化名城。1994年，哈爾濱等37座城市被公布為第三批國家歷史文化名城。張松介紹，第一批歷史文化名城公布時，并沒有嚴格的標準，只是要求保存文物特別豐富和具有重大歷史價值、革命意義。到1986年的第二批，相關的一些標準才制定出來，而且開始強調保護和規劃間的密切關系。“其實到第三批名城公布時，一些問題已經暴露出來了，比如追求片面的經濟效益，違反城市規劃法規進行建設，因而此年的請示通知上特別增加了‘加強保護管理’的表述，同時強調以后的名城審定要嚴格控制數量、從嚴審批，對不按規劃法規進行保護、失去名城條件的城市，要撤銷歷史文化名城的稱號。”
20世紀90年代，城市經濟迅猛發展，城市化速度急劇加快，城市開發建設進入規模空前的階段，歷史文化名城保護面臨的問題也更加嚴峻。因此，直至2001年，河北山海關和湖南鳳凰才被增補為國家歷史文化名城，到2013年江蘇泰州、云南會澤被增補，國家歷史文化名城累計數量達到121座。
歷史文化街區的標準逐步明晰
《歷史文化名城名鎮名村保護條例》第七條規定：申報歷史文化名城的，在所申報的歷史文化名城保護范圍內應當有2個以上的歷史文化街區。而歷史文化街區對于歷史文化名城的意義，清華大學建筑學院教授朱自煊是這樣定義的：歷史文化街區是城市歷史記憶保存最為完整、風貌特色最為集中的地區，是名城的精華所在。“它得延續其原來的功能，也需要融入到現代生活中，是變與不變的統一體。”
第一批歷史文化名城公布時，國務院要求“對集中反映歷史文化的老城區……要采取有效措施，嚴加保護，……要在這些歷史遺跡周圍劃出一定的保護地帶，對這個范圍內新建、擴建、改建工程采取必要的限制措施。”在此時，歷史文化街區保護的概念還未形成，但是已經意識到文物建筑以外地區的保護問題。
1986年國務院《關于公布第二批中國歷史文化名城報告的通知》就指出“對文物古跡比較集中，或能較完整體現出某一歷史時期的傳統風貌和民族地方特色的街區、建筑群、小鎮、村寨等應予以保護。”“各省、自治區、直轄市或者市、縣人民政府可根據他們的歷史、科學、藝術的價值，核定公布為當地各級的‘歷史文化保護區’。”然而，據朱自煊介紹，至第三批歷史文化名城的評審時，歷史文化保護區還未被作為名城入選的標準。
1993年在湖北襄樊召開的歷史文化名城工作會議，雖至今時隔20年，仍讓朱自煊記憶猶新。“那是我國唯一一次由建設部召開的名城工作會議，在這次會議上，提出歷史文化名城要考慮保護歷史文化保護區。”朱自煊說，當時提出名城全面保護比較難，而城市也需要發展。歷史文化保護區的提出，一是為了協調名城保護和經濟發展之間的矛盾，二是有些城市評歷史文化名城的資格不夠，但是其內的老街卻非常值得保護，這其實是一方面保護了名城中的精華，另一方面也將保護范圍擴大到非名城的保護區。
在1996年召開的歷史街區保護(國際)，已經達成了“歷史街區的保護已成為保護歷史文化遺產的重要一環”的共識。在1997年建設部發出的《轉發<黃山市屯溪老街歷史文化保護區保護管理暫行辦法>的通知》中，已明確了“歷史文化保護區……，也是我國歷史文化名城保護工作的重點之一。”
朱自煊介紹，上文提到的歷史文化保護區發展到后來，在城市中的就成為歷史文化街區；在鄉鎮和農村，因為規模都比較小，歷史文化保護區就是村鎮的核心區，也就是后來的歷史文化名鎮和歷史文化名村。
2008年，國務院公布了《歷史文化名城名鎮名村保護條例》。其第七條規定，申報歷史文化名城的標準為：保存文物特別豐富；歷史建筑集中成片；保留著傳統格局和歷史風貌；歷史上有過重要作用；保護范圍內應有2個以上的歷史文化街區。
名城檢查和通報批評
在名城保護體系不斷完善的同時，“拆舊”和“仿古”的大戲卻加速上演，復建古城的計劃遍地開花。據北京大學城市與環境學院教授吳必虎的初步統計顯示，中國有不少于30個城市已經、正在或謀劃加入古城重建風潮。
2011年1月起，住建部和國家文物局聯合開展了首次國家歷史文化名城、名鎮、名村保護工作檢查。2013年1月，住建部和國家文物局聯合下發通知，對河北邯鄲等8縣、市因保護不力致使歷史文化名城遭到嚴重破壞的情況進行通報批評，其中，云南大理為第一批國家歷史文化名城，安徽壽縣為第二批，山東聊城、河南浚縣、河北邯鄲、湖北隨州、湖南岳陽、廣西柳州皆為第三批。
“很多名城保護問題都暴露出來了，包括新傷和舊痕。”張松說。湖北隨州在總結教訓時認為，隨州本身歷史遺存較貧乏，當初入選勉為其難。而據一位參加了名城調查的專家介紹，有名城內完全沒有符合標準的歷史文化街區的情況，如河北邯鄲；有名城保護法規編制嚴重滯后、幾十年的城市建設沒有規劃指導的情況，如安徽壽縣；有文保單位的修繕不遵從真實性、完整性的情況，如河南浚縣。而在不少名城受“旅游業發展龍頭”目標的刺激大肆復建古城的同時，云南大理卻因旅游發展過度造成遺產破壞而被批評。
“之前有一段時間，有人甚至在質疑是不是可以不要歷史文化名城了，這從一個側面反映出業內部分人士對歷史文化名城缺乏信心。當然主管部門和多數專家還是堅持歷史文化名城制度的必要性。在名城制度設立30周年之際，住建部和國家文物局決定對名城保護狀況進行專項檢查，列出風貌損壞較大的城市名單，破壞尤其嚴重的可以考慮除名，這也是名城大檢查的背景。”張松說。
張松介紹，檢查的范圍主要是早先公布的名城。首先是要求各省自檢，然后出具報告，但具體到行動時，有的省是逐個檢查，有的省是抽查。然后，各省將檢查結果匯報給住建部和國家文物局，住建部和國家文物局再根據上報的結果，組織專家去現場檢查。“但在實際操作中，有些城市因為交通不便，可能就沒去，有些城市因為時間有限，也未到現場。”
張松認為，8縣、市的被通報批評，并不是說明全國歷史文化名城中這8個地方名城保護問題最為嚴重。“可能有些問題嚴重的名城，由于各種因素并沒出現在通報名單上。而對一些沒被通報批評的名城而言，也并不意味著不存在文物或歷史風貌被破壞的問題。”
