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2024年11月24日
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就在寄予城鎮(zhèn)化扛當(dāng)未來中國經(jīng)濟(jì)增長大任之時(shí)，沖動(dòng)下的城鎮(zhèn)化進(jìn)程亦是引發(fā)了不少專家的憂慮。其中民生的隱憂最受關(guān)注。
6月6日至7日，備受關(guān)注的“2013年公共政策國際研討會(huì)”在北京隆重召開，北京師范大學(xué)“民生發(fā)展報(bào)告課題組”撰寫的《2013中國民生發(fā)展報(bào)告》在開幕式上正式發(fā)布。十屆全國人大副委員長蔣正華，十屆全國人大法律委副主任委員、原湖南省委書記王茂林，人民日報(bào)社副社長何崇元等領(lǐng)導(dǎo)出席會(huì)議并做重要講話。
期間，“第一屆中國民生發(fā)展論壇”作為該研討會(huì)的分論壇同期舉行。據(jù)中國民生發(fā)展論壇秘書長嚴(yán)碧華介紹，本次論壇由人民日報(bào)《民生周刊》雜志社與北京師范大學(xué)政府管理學(xué)院、政府管理研究院共同主辦,廣州市容大生物技術(shù)有限公司協(xié)辦。
論壇依托《2013中國民生發(fā)展報(bào)告》的研究成果，圍繞“新城市化進(jìn)程中的機(jī)遇與隱憂”這一主題，邀請民生領(lǐng)域權(quán)威學(xué)者深入探討。
十一屆全國人大財(cái)經(jīng)委副主任委員賀鏗、國務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究部研究室主任劉勇、中國人民大學(xué)地方政府發(fā)展戰(zhàn)略研究中心執(zhí)行主任彭真懷、北京師范大學(xué)政府管理學(xué)院執(zhí)行院長兼政府管理研究院院長唐任伍、北京大學(xué)城市與環(huán)境學(xué)院教授、北京大學(xué)旅游研究與規(guī)劃中心主任吳必虎、民生證券研究院副院長管清友、國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)中心研究員易鵬、中國社會(huì)科學(xué)院財(cái)貿(mào)所財(cái)政研究室主任楊志勇和廣州市容大生物技術(shù)有限公司董事長韓敏等專家學(xué)者和企業(yè)代表出席了論壇并演講。
賀鏗在論壇上指出，“這次城市化再來一個(gè)過多的投資，一定會(huì)出現(xiàn)大的問題。”賀鏗在論壇上表示，“新型城鎮(zhèn)化再來搞大規(guī)模的房地產(chǎn)投資非常值得憂慮，用房地產(chǎn)來推動(dòng)GDP的增長危險(xiǎn)性非常大?！?/p>
他指出，新型城鎮(zhèn)化如果再通過“推動(dòng)擴(kuò)大投資，擴(kuò)大房地產(chǎn)化”進(jìn)行有可能使我們的國民經(jīng)濟(jì)崩潰。
賀鏗強(qiáng)調(diào)，城鎮(zhèn)化的核心問題是要發(fā)展產(chǎn)業(yè)，必須要用產(chǎn)業(yè)發(fā)展城市化，要倡導(dǎo)更多的非農(nóng)的就業(yè)崗位，讓農(nóng)村的剩余勞動(dòng)力在城市里面找到相對穩(wěn)定的就業(yè)崗位。這個(gè)問題相關(guān)的一點(diǎn)，就是要改革現(xiàn)有的土地制度和戶籍制度。
劉勇在論壇上指出,提出四個(gè)更加才是中國城鎮(zhèn)化未來需要走的道路。第一個(gè)“更加”是更加“節(jié)約”。城鎮(zhèn)化本身就是人口集中的過程，產(chǎn)業(yè)集中的過程，中國的人口眾多，人口資源少，所以我們要做的更加節(jié)約。第二個(gè)“更加”是更加“快速”。中國的城鎮(zhèn)化率是1995年開始的，按照現(xiàn)在的規(guī)劃，我們的城市化完成是2030年，將近30年。第三個(gè)“更加”是更加“有質(zhì)量”。現(xiàn)在很多大城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，往往生態(tài)環(huán)境被忽視了，留下了很多的問題。第四個(gè)“更加”是更加“可持續(xù)”。
賀鏗：城市化需要產(chǎn)業(yè)支撐
城鎮(zhèn)化是中國未來發(fā)展最大的潛力，那么是不是意味著新一輪投資潮的到來？什么是“新型”城鎮(zhèn)化？它應(yīng)該規(guī)避舊城市化中的哪些問題？推動(dòng)城鎮(zhèn)化的根本動(dòng)力是什么？在6月6日舉辦的第一屆中國民生發(fā)展論壇上，十一屆全國人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)副主任委員賀鏗作開題演講時(shí)表示，新型城鎮(zhèn)化如果再推動(dòng)擴(kuò)大投資、擴(kuò)大房地產(chǎn)化，將可能使國民經(jīng)濟(jì)崩潰。
賀鏗認(rèn)為，新型城鎮(zhèn)化應(yīng)避免走城市化的老路，不搞造城運(yùn)動(dòng)，不再建城市圈和城市帶。加快城市化的發(fā)展，重在“新型”二字。其核心問題是，發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，用產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)，以此發(fā)展城市化。
他特別提出，要改革現(xiàn)有的土地制度和戶籍制度，規(guī)避舊城市化中農(nóng)民的“失地”和二元化問題。其次，城市化的重心必須向下，發(fā)展縣及縣以下的小城鎮(zhèn)，推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。而在城鎮(zhèn)化的過程中，要依靠市場的力量，不能一味由政府包辦。
同時(shí)，針對要放慢城市化的觀點(diǎn)，賀鏗表示不贊同。他認(rèn)為，城鎮(zhèn)化是一個(gè)國家工業(yè)化和現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。“中等發(fā)達(dá)國家的城市化率都在85%。鄧小平提出中國要在2050年達(dá)到中等發(fā)達(dá)國家水平，而所謂的中等發(fā)達(dá)國家，比較共識的是韓國、中國的臺灣省，他們的城市化率都是80%，農(nóng)村人口占比不到15%。”
“所以，加快城市化是必要的，這也是我們今后發(fā)展的最大潛力?！辟R鏗說。那么，怎樣才能真正提高城市化率？其動(dòng)力是什么？賀鏗認(rèn)為，真正的城鎮(zhèn)化，首先要打破戶籍限制，其核心應(yīng)該是發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。
“舊的城市化是二元化，有城市戶口的城市市民和沒有城市戶口的城市居民，不是真正的城市化。所謂搬到這里就是城市居民，而沒有自己工作和居住的地方，是偽城市化?！辟R鏗說，必須要用產(chǎn)業(yè)發(fā)展城市化，讓農(nóng)村的剩余勞動(dòng)力在城市里找到相對穩(wěn)定的就業(yè)崗位。“如果沒有配套產(chǎn)業(yè)，沒有大量非農(nóng)就業(yè)崗位，城市人口沒有工作或者說沒有充分的就業(yè)，盡管在城里住了半年算城市人口，那也不是真正的城市人口?！?/p>
不僅如此，賀鏗還強(qiáng)調(diào)，要讓轉(zhuǎn)移進(jìn)來的城市人口享有同等的醫(yī)療、教育和社會(huì)保障，才能做到城市化質(zhì)量的真正提高。
此外，賀鏗特別指出，城市化要與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同時(shí)推進(jìn)，如果沒有農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，真正的城市化也不可能很快完成。他認(rèn)為，要解決吃飯問題，靠小農(nóng)業(yè)是不大可能的，除了土地保障，更要相信科技。
而提到農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，如何推進(jìn)是一個(gè)根本問題。“現(xiàn)在我國的農(nóng)業(yè)機(jī)械市場被外國占據(jù)，我們可以接過來，農(nóng)業(yè)科技要迅速發(fā)展起來。”賀鏗對說，只有農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化了，吃飯的問題才能夠解決；只有農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化了，剩余的勞動(dòng)力才可以轉(zhuǎn)移出來。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與城市化要同時(shí)推進(jìn)。
賀鏗最后強(qiáng)調(diào)，城市化一定要統(tǒng)籌規(guī)劃，要依靠市場的力量，不能像過去那樣一味地由政府包辦、造城。要改變過去經(jīng)營城市的理念，完善城市功能。只有這樣的新型城鎮(zhèn)化才有可能真正成為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最大動(dòng)力，否則就會(huì)成為動(dòng)搖國民經(jīng)濟(jì)的不利因素。
唐任伍：新型城鎮(zhèn)化存四大民生隱憂
《2012年民生發(fā)展報(bào)告》曾提出了漸進(jìn)改善發(fā)展民生過程中存在的三大陷阱：第一是高福利陷阱；第二個(gè)是民生的缺失陷阱；第三是兩極分化的陷阱。
在第一屆中國民生發(fā)展論壇上，北京師范大學(xué)政府管理研究院院長唐任伍強(qiáng)調(diào)，當(dāng)時(shí)提出三大陷阱的目的就是要?jiǎng)駥?dǎo)中國的決策者、執(zhí)政者應(yīng)該在發(fā)展中國民生、改善中國民生時(shí)有前車之鑒，汲取一些經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，避免錯(cuò)誤。但他同時(shí)指出，很多地方領(lǐng)導(dǎo)人為了追求政績，仍然不顧當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展條件“許空諾”，“這種行為以后會(huì)出現(xiàn)問題?！?/p>
唐任伍指出，中國存在的另一個(gè)重要問題是兩極分化，已經(jīng)到了老百姓忍無可忍的地步。“中國的基尼指數(shù)達(dá)到了0.61。按照規(guī)律，當(dāng)基尼指數(shù)達(dá)到0.5時(shí)，社會(huì)是絕對不平等的。”
唐任伍在解讀論壇期間發(fā)布的《2013中國民生發(fā)展報(bào)告》時(shí)強(qiáng)調(diào)，今年的民生發(fā)展報(bào)告以“新城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的民生隱憂”為主題。如果中央政府決策者和實(shí)施者繼續(xù)按照過去的發(fā)展模式推行新型城鎮(zhèn)化，就有可能存在四大隱憂：
第一大隱憂是耕地減少，糧食危機(jī)。十八億畝耕地紅線很快就要被突破。推行新型城鎮(zhèn)化，城市規(guī)模要擴(kuò)大，同時(shí)各種基礎(chǔ)設(shè)施要大力擴(kuò)展，但中國的耕地是有限的。糧食與耕地密切相關(guān)，耕地減少，糧食產(chǎn)量自然減少，糧食安全就沒有了。
第二大隱憂是資源惡化，環(huán)境惡化。“我們現(xiàn)在的城鎮(zhèn)化實(shí)際上是蓋樓，擴(kuò)大規(guī)模。全世界20層以上的高樓有70%多在中國。現(xiàn)在中國是向天空進(jìn)軍，湖南干脆叫天空城市。整個(gè)城市擴(kuò)大以后，資源、環(huán)境的隱憂就出現(xiàn)了。如果盲目地把新型城鎮(zhèn)化變成城市規(guī)模擴(kuò)大或者房地產(chǎn)化，將出現(xiàn)很多問題?！?/p>
第三個(gè)隱憂是城市功能缺陷凸顯、民生質(zhì)量下降。新型城鎮(zhèn)化形成后，大量的農(nóng)村人口進(jìn)城，造成城市擁擠、交通擁堵、噪音嚴(yán)重、空氣污染、垃圾增加，城市生活質(zhì)量下降。
第四個(gè)隱憂就是“被城市化”。盡管農(nóng)民確實(shí)進(jìn)入了城市、上了樓，但是他的心沒有皈依城市，這就是“被城市化”。
唐任伍最后指出，今年的民生發(fā)展報(bào)告里面提出了四大民生隱憂，為的就是給決策者一些提醒?！拔覀兊某霭l(fā)點(diǎn)是好的，目的是積極地用新城鎮(zhèn)化拉動(dòng)中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，把新型城市化作為中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)新引擎，但一定要注意發(fā)展過程中的隱憂?！?/p>
劉勇：給城鎮(zhèn)化一些正能量
6月6日下午，在第一屆中國民生發(fā)展論壇上，國務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究部研究室主任劉勇，為與會(huì)者做了《中國城鎮(zhèn)化發(fā)展中的若干戰(zhàn)略問題》的主題演講。針對城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程中爭論比較大的幾個(gè)話題，劉勇提出了自己的觀點(diǎn)。
劉勇認(rèn)為，城鎮(zhèn)化是推動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大舉措，打造中國的升級版要靠城市化。對于在城市化過程中遇到的問題，包括隱憂和困難，都是不可避免的。城鎮(zhèn)化的重要途徑是工業(yè)化和信息化高度融合，城鎮(zhèn)化與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)化緊密結(jié)合。他呼吁，應(yīng)給城鎮(zhèn)化一些正能量。
“說城鎮(zhèn)化是解決中國社會(huì)短期內(nèi)所有問題的靈丹妙藥，并不過分。”劉勇表示，除了建立社會(huì)基本保障體系外，全面提高民生的另一個(gè)重要途徑就是城市化。
劉勇認(rèn)為，城鎮(zhèn)化對于短期內(nèi)擴(kuò)大內(nèi)需、保證經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步增長，也是有作用的。其次，推動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程還可以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)方式的轉(zhuǎn)變，形成集約化、市場化的經(jīng)濟(jì)發(fā)展之路。不僅如此，城鎮(zhèn)化還可以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，促進(jìn)資源的高效利用，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境的集中整治等。
劉勇透露，由國家發(fā)改委牽頭，財(cái)政部、國土部、住建部等10多個(gè)部委正在編制《全國促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展規(guī)劃綱要（2011—2020年）》初稿。按照“十二五”規(guī)劃提出的“三縱兩橫”格局，全國將設(shè)計(jì)21個(gè)城市群、180多個(gè)地級以上城市、1萬多個(gè)城鎮(zhèn)。中國整個(gè)城鎮(zhèn)化體系將由此建立。
對此，劉勇認(rèn)為，城鎮(zhèn)體系建設(shè)是百年大計(jì)。未來中國的高度城市化，需要頂層設(shè)計(jì)。他指出，建立一個(gè)完善的城鎮(zhèn)體系，明確城鎮(zhèn)化和城鎮(zhèn)建設(shè)的總體方向和目標(biāo)，對促進(jìn)我國工業(yè)化健康發(fā)展、國土資源的高效利用和開發(fā)，以及生態(tài)環(huán)境建設(shè)將具有舉足輕重的作用，能有效促進(jìn)城鎮(zhèn)化和城鎮(zhèn)建設(shè)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、國土開發(fā)和生態(tài)環(huán)境之間共同協(xié)調(diào)和可持續(xù)的發(fā)展。
“首先，城鎮(zhèn)化水平將達(dá)70%以上，城鎮(zhèn)人口達(dá)10.5億人（按預(yù)計(jì)的中國人口高峰15億人計(jì)算）。按農(nóng)村達(dá)到現(xiàn)代化所需人口，中國城鎮(zhèn)化水平應(yīng)當(dāng)達(dá)到80%左右，城鎮(zhèn)人口12億人，農(nóng)村人口則保持3億人?！?/p>
“這個(gè)規(guī)劃或?qū)⒂诮衲?月出臺?！眲⒂抡f。
在演講中，劉勇指出，未來城市化的途徑，至少要走兩條路，一是正常的人口轉(zhuǎn)移到城市，還有一個(gè)途徑是就地城市化。
“城鎮(zhèn)化不僅是人口、土地的城市化，而且還是農(nóng)村居民點(diǎn)變成城鎮(zhèn)居民點(diǎn)的過程?！眲⒂卤硎荆母镩_放以來，農(nóng)民工進(jìn)城打工給城市化的趨勢做了很大貢獻(xiàn)，但是每年春運(yùn)帶來巨大的人口流動(dòng)，可稱得上是世界的一大奇觀。如果這種現(xiàn)象長期存在，對整個(gè)中國的發(fā)展是十分不利的。
研究分析表明，按我國13億人口計(jì)算，僅靠現(xiàn)有的655座城市，特別是其中有300多座地級市，是難以或無法滿足工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展要求的。必須在堅(jiān)持大力發(fā)展地級市的基礎(chǔ)上，積極發(fā)展近3000多個(gè)縣城，才能有效地解決我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化對城市數(shù)量和空間范圍的合理要求。
“目前中國有300萬個(gè)行政和自然村，如果這些行政和自然村同美國發(fā)展模式一樣，全部變?yōu)榧彝マr(nóng)場，也就是從農(nóng)村居民點(diǎn)向城鎮(zhèn)居民點(diǎn)轉(zhuǎn)變，中國的城市化實(shí)際上就是300萬個(gè)行政村和自然村。這要求中間3萬多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)變?yōu)榻ㄖ奇?zhèn)，成為吸納農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的主力地區(qū)，這樣中國的城鎮(zhèn)化才有可能成功?！眲⒂卤硎?。
彭真懷：用新城鎮(zhèn)化盤活經(jīng)濟(jì)全局
“郡縣治則天下安”。目前，全國94%的國土面積在縣級，75%的人口在縣級，整個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)是國家政權(quán)的管理末梢。在第一屆中國民生發(fā)展論壇上，中國人民大學(xué)地方政府發(fā)展戰(zhàn)略研究中心執(zhí)行主任彭真懷認(rèn)為，相應(yīng)的機(jī)構(gòu)改革必須加強(qiáng)力量，權(quán)利必須下沉。應(yīng)重視小城鎮(zhèn)的政策投入不足、工農(nóng)業(yè)發(fā)展本末倒置等城鎮(zhèn)化問題，用新型城鎮(zhèn)化盤活經(jīng)濟(jì)全局。
彭真懷指出，新型城鎮(zhèn)化這場真正的改革將改變中國歷代統(tǒng)治者對農(nóng)民、農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的態(tài)度，是中國幾千年沒有過的大變局，將改變我們五千年農(nóng)耕社會(huì)對農(nóng)民的剝奪、對農(nóng)村的侵害。“新型城鎮(zhèn)化要給國家一個(gè)未來，讓農(nóng)民人生有出彩的機(jī)會(huì)?！?/p>
彭真懷認(rèn)為，新型城鎮(zhèn)化需要在兩個(gè)層面發(fā)力。第一個(gè)層面是，讓地級以上城市消腫，解決虛假城鎮(zhèn)化遺留的城鎮(zhèn)問題。第二個(gè)層面是，讓縣城和小城鎮(zhèn)建設(shè)釋放真正的改革紅利?！霸谶@個(gè)方面進(jìn)行試點(diǎn)，也是中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出的趨利部分，可以帶動(dòng)整個(gè)國家成長的空間?！?/p>
此外，彭真懷還建議用新型城鎮(zhèn)化盤活全局，提高農(nóng)民的收入，提升農(nóng)業(yè)效益；鼓勵(lì)資本下鄉(xiāng)，改變農(nóng)業(yè)靠天吃飯的局面；對農(nóng)業(yè)進(jìn)行區(qū)域化布局、標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)和加工，從源頭上解決整個(gè)中華民族的食品安全問題。
彭真懷強(qiáng)調(diào)：“中央財(cái)政在經(jīng)濟(jì)形勢不好的情況下，在地方拿不出很多錢支持城鎮(zhèn)化的時(shí)候，提出民營企業(yè)撬動(dòng)社會(huì)資本進(jìn)行城鎮(zhèn)化建設(shè)。”
2009年，國家提出鼓勵(lì)中小企業(yè)投資的“國29條”，緊接著又在2010年提出了鼓勵(lì)民間資本的“新36條”。彭真懷指出，新型城鎮(zhèn)化讓中國的民營企業(yè)經(jīng)營者對自己的發(fā)展環(huán)境不再表示懷疑，不再把自己的子女教育放到國外去、把資產(chǎn)轉(zhuǎn)移到國外去。“因此，我們只要給出這樣一個(gè)政策，就可以盤活這個(gè)國家三農(nóng)的全局?！?/p>
彭真懷提出，用新型城鎮(zhèn)化引領(lǐng)中國的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，是我國的根本前途和出路。
以美國為例，他分析道，美國是一個(gè)發(fā)達(dá)國家，也是全世界農(nóng)業(yè)最發(fā)達(dá)的國家。美國的工業(yè)化建立在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的基礎(chǔ)之上，所謂的飛機(jī)、汽車、鐵路都是為農(nóng)業(yè)服務(wù)的。農(nóng)業(yè)與美國的成長有密切關(guān)系。“如此比較，國內(nèi)各個(gè)地區(qū)制訂規(guī)劃的時(shí)候，一直以農(nóng)業(yè)降低為榮，完全是一種本末倒置?！?/p>
彭真懷將產(chǎn)業(yè)發(fā)展形容為蓋大樓：“第一產(chǎn)業(yè)是農(nóng)業(yè)，是最基礎(chǔ)的，是地基；第二產(chǎn)業(yè)是在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)之上為農(nóng)業(yè)服務(wù)的工業(yè)化。從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的分工來講，這是一個(gè)邏輯過程?！?/p>
“我們削弱了農(nóng)業(yè)，在這個(gè)基礎(chǔ)上談我們的工業(yè)化，因此我們發(fā)現(xiàn)工業(yè)化出現(xiàn)了一些糟糕的情況。國家發(fā)改委一個(gè)規(guī)劃下來，各個(gè)省市進(jìn)行復(fù)制，縣級小城也復(fù)制，產(chǎn)業(yè)自然就會(huì)過剩。”
