以傳播城市化專(zhuān)業(yè)知識(shí)為己任
2024年11月24日
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任何制度、法律都要隨著時(shí)代的變遷而不斷更新，戶(hù)籍制度也不例外。中國(guó)城市化的協(xié)調(diào)發(fā)展，應(yīng)該是隨著經(jīng)濟(jì)及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，城市發(fā)展及城市的布局結(jié)構(gòu)得到自動(dòng)調(diào)節(jié)。
探究中國(guó)的城市化問(wèn)題，重要的不是要找到最理想的城市化模式或最佳的城市化水平，而是要追求城市化進(jìn)程中的合理性、協(xié)調(diào)性和正義性。無(wú)論城市化是否達(dá)到甚至超過(guò)理想的水平或程度，如果其過(guò)程或程序包含著太多不和諧、不協(xié)調(diào)、欠正義的因素，民眾從城市化進(jìn)程中并未得到真正的福祉和幸福，甚至遭遇利益受損，那么我們可以認(rèn)為這樣的城市化進(jìn)程屬于扭曲的或不協(xié)調(diào)的進(jìn)程。
新中國(guó)在推進(jìn)現(xiàn)代化、工業(yè)化的過(guò)程中，城市化其實(shí)也在不斷推進(jìn)。在這一過(guò)程中，一些制度和政策的重大影響不容忽視，尤其是中國(guó)特色的戶(hù)籍制度對(duì)城市化過(guò)程的影響。盡管戶(hù)籍制度曾對(duì)城市管理發(fā)揮過(guò)一定的積極作用，但其對(duì)城市化進(jìn)程的阻礙更需要關(guān)注和反思。戶(hù)籍制度對(duì)中國(guó)城市化進(jìn)程的阻礙突出地表現(xiàn)在三個(gè)方面：第一，構(gòu)筑起城鄉(xiāng)二元對(duì)立的社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)；第二，建構(gòu)起“城市等級(jí)制”；第三，構(gòu)造了區(qū)域社會(huì)發(fā)展不均衡結(jié)構(gòu)。當(dāng)今乃至今后相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期，中國(guó)社會(huì)要維持或?qū)崿F(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展和良性運(yùn)行，可能需要花很大的精力去“醫(yī)治”戶(hù)籍制度留下的“后遺癥”。
城鄉(xiāng)二元體制在農(nóng)村和城市之間人為地構(gòu)筑起一道“社會(huì)城墻”，這道“社會(huì)城墻”在很大程度上阻隔了城鄉(xiāng)之間的自然交往，最終不可避免地造成“城墻”內(nèi)外的社會(huì)差別。
之所以說(shuō)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的形成是城市化進(jìn)程的阻礙，主要因?yàn)椋菏紫龋谶@一過(guò)程中，城鄉(xiāng)關(guān)系是一種人為對(duì)立、不平等、不協(xié)調(diào)的關(guān)系，制度設(shè)置了城鄉(xiāng)兩種不同的社會(huì)單元，因而兩者之間的差別在此制度下不可能消除。再者，制度設(shè)置的二元結(jié)構(gòu)既嚴(yán)重影響農(nóng)村和農(nóng)民的發(fā)展，也限制了城市的發(fā)展。
隨著城市化的推進(jìn)，各種類(lèi)型的城鎮(zhèn)通過(guò)市場(chǎng)調(diào)節(jié)和宏觀調(diào)控會(huì)自然地發(fā)展，形成結(jié)構(gòu)和布局趨于合理的城市體系。但是，中國(guó)的戶(hù)籍制度設(shè)置在較大程度上誘導(dǎo)了等級(jí)制的城市發(fā)展體制。中國(guó)的“大、中、小”城市所包含的意義，不僅反映在規(guī)模上，而且還具有行政的和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的等級(jí)意義。城市等級(jí)現(xiàn)象凸顯了城市化和城市發(fā)展過(guò)程的人為設(shè)計(jì)這一主導(dǎo)因素，既影響了大城市的發(fā)展，又阻礙了小城市的發(fā)展。
戶(hù)籍制度對(duì)人的遷徙和自由流動(dòng)的管制，影響了人口、資源和生產(chǎn)的自動(dòng)配置與調(diào)節(jié)機(jī)制，使得區(qū)域差異轉(zhuǎn)化為人與社會(huì)的不均衡發(fā)展，區(qū)域社會(huì)發(fā)展的不均衡又進(jìn)一步影響到不同地區(qū)現(xiàn)代化和城市化進(jìn)程的推進(jìn)。一方面，東部發(fā)達(dá)地區(qū)在吸納和利用中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)勞動(dòng)力的同時(shí)，在城市福利和資源分配上又依據(jù)戶(hù)籍制度加以排斥；由此形成了中西部地區(qū)勞動(dòng)力只有工業(yè)化而無(wú)城市化、只有勞動(dòng)城市化而無(wú)人之生存的城市化的悖論現(xiàn)象。其加劇了區(qū)域社會(huì)發(fā)展的不均衡，以及城市化過(guò)程的欠正義性。另一方面，中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)人才和勞動(dòng)力流向發(fā)達(dá)地區(qū)，相應(yīng)地也就影響到中西部城鎮(zhèn)發(fā)展和城市化進(jìn)程。
城市化是現(xiàn)代社會(huì)變遷與發(fā)展的一種過(guò)程，在此過(guò)程中，人類(lèi)通過(guò)生產(chǎn)而發(fā)展起城市，同時(shí)也利用城市來(lái)發(fā)展生產(chǎn)。這是人口、資源與生產(chǎn)自動(dòng)協(xié)調(diào)及合理配置的過(guò)程，制度安排如人為地構(gòu)筑“社會(huì)城墻”，強(qiáng)制性地控制人口與勞動(dòng)力的遷移，過(guò)度干預(yù)城鄉(xiāng)社會(huì)和自然變遷過(guò)程，就會(huì)不可避免地負(fù)面影響城市化進(jìn)程。
盡管影響城市化過(guò)程的因素較為復(fù)雜，但戶(hù)籍制度的阻礙作用依然很突出、很明顯，其阻礙機(jī)制主要是由三個(gè)機(jī)制共同作用而構(gòu)成的：一是粘附機(jī)制；二是控制機(jī)制；三是排斥機(jī)制。
所謂粘附機(jī)制，主要是指在社會(huì)分配和社會(huì)管理的實(shí)踐中，各種各樣的差別性待遇隨時(shí)會(huì)被粘附到戶(hù)口之上。城鄉(xiāng)隔離、城鄉(xiāng)差別和城市之間的社會(huì)等級(jí)差別雖然不是戶(hù)籍制度直接安排的結(jié)果，但是都與粘附在戶(hù)籍制度之上的各種制度設(shè)置和政策規(guī)章密不可分。正因?yàn)閼?hù)籍制度具有較強(qiáng)的粘附機(jī)制，所以該制度幾乎成為中國(guó)社會(huì)管理或公共管理的“操作系統(tǒng)”，即各種資源、利益、權(quán)利配置及公共管理都要依賴(lài)于這一“操作系統(tǒng)”。
戶(hù)籍制度對(duì)城市化過(guò)程的影響，還通過(guò)控制機(jī)制發(fā)揮作用。戶(hù)籍制度主要通過(guò)兩種控制機(jī)制來(lái)影響社會(huì)行動(dòng)：一是對(duì)戶(hù)口轉(zhuǎn)換的控制；二是對(duì)戶(hù)口遷移的控制。轉(zhuǎn)換戶(hù)口和遷移戶(hù)口不是由民眾自主選擇和決策的，而是由地方政府控制的。一些地方對(duì)流動(dòng)人口一直懷有警惕。然而現(xiàn)實(shí)表明，在市場(chǎng)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，每年有2億多農(nóng)民工在沒(méi)有遷移戶(hù)口的情況下進(jìn)入城鎮(zhèn)工作和生活，不僅沒(méi)有造成城市混亂，反而為城市建設(shè)做出巨大貢獻(xiàn)。所以，我們需要認(rèn)真反思那種認(rèn)為“放開(kāi)戶(hù)口控制就會(huì)造成秩序混亂”的邏輯。
社會(huì)排斥是戶(hù)籍制度對(duì)城市化進(jìn)程產(chǎn)生重要影響的機(jī)制。在戶(hù)籍制度的設(shè)置中，農(nóng)村戶(hù)口與城鎮(zhèn)戶(hù)口、非本地常住戶(hù)口與本地常住戶(hù)口之劃分，轉(zhuǎn)換和遷移受到嚴(yán)格控制，實(shí)際上構(gòu)建了一道以戶(hù)口劃分人群的社會(huì)屏障。這道屏障既是實(shí)在的，同時(shí)又構(gòu)成人們社會(huì)認(rèn)同的一部分，為本地人排斥外地人奠定了邊界基礎(chǔ)。不同城市制定的所謂“入戶(hù)門(mén)檻”，其實(shí)是一種社會(huì)排斥而非真正的優(yōu)惠政策。
戶(hù)籍制度排斥機(jī)制發(fā)揮功能的力量主要有兩種：一是法律的支持力量。目前戶(hù)口登記管理的法律依據(jù)依然是1958年的《戶(hù)口登記條例》，這一法規(guī)支持戶(hù)口二元?jiǎng)澐趾蛯?duì)戶(hù)口遷移的控制，因而是戶(hù)口屏障或邊界的法律基礎(chǔ)。二是既得利益群體的支持力量。在戶(hù)籍制度的利益分配框架下，有本地常住戶(hù)口者相對(duì)而言屬于既得利益群體，他們會(huì)排斥外地人遷入，尤其是城市常住居民。
戶(hù)籍制度的三個(gè)主要機(jī)制的綜合作用，影響了城市化進(jìn)程中的社會(huì)關(guān)系，也影響了這一過(guò)程中城市和農(nóng)村、市民和農(nóng)民的協(xié)調(diào)發(fā)展。目前，中國(guó)城市化進(jìn)程中出現(xiàn)的城鄉(xiāng)差距拉大、只有土地的城市化而無(wú)人的城市化、只有職業(yè)城市化而不能實(shí)現(xiàn)身份的城市化、“城中村”等現(xiàn)象，實(shí)質(zhì)上就是城市化推進(jìn)過(guò)程中不協(xié)調(diào)關(guān)系所導(dǎo)致的社會(huì)問(wèn)題，即城市化進(jìn)程中出現(xiàn)的偏差。其中，大多偏差往往是人為造成的制度性或政策性偏差，如戶(hù)籍制度就帶來(lái)了上述的偏差。
如果我們認(rèn)識(shí)到戶(hù)籍制度阻礙了中國(guó)城市化進(jìn)程，造成了諸多不和諧、不協(xié)調(diào)的偏差問(wèn)題，并掌握到制度造成過(guò)程偏差的機(jī)理，那么，糾正或縮小該制度所造成的偏差也就成為可能。
第一，取消二元戶(hù)口劃分，實(shí)現(xiàn)一元化的戶(hù)口登記制度。取消這一劃分和登記方法，通過(guò)實(shí)現(xiàn)居民身份的平等可達(dá)到社會(huì)關(guān)系公正與協(xié)調(diào)。如此，社會(huì)差別也就成為主要是個(gè)人努力的結(jié)果而非由戶(hù)口身份決定的。這樣的過(guò)程符合自然原則和正義原則，更具有和諧穩(wěn)定性。
第二，剝離粘附于戶(hù)口的資源和利益分配原則。城市管理和城市發(fā)展要?jiǎng)?chuàng)新，就要盡可能地剝離粘附在戶(hù)口之上的各種分配原則和管理措施，促進(jìn)城市更加開(kāi)放、更加包容、更加公正。
第三，消除戶(hù)口遷移和流動(dòng)的障礙。拆除戶(hù)口遷移限制的“社會(huì)城墻”，對(duì)于改善城鄉(xiāng)之間、城市之間以及區(qū)域之間的社會(huì)關(guān)系，解決社會(huì)發(fā)展不均衡、不協(xié)調(diào)問(wèn)題，都將起到積極作用。
第四，盡快修訂1958年的《戶(hù)口登記條例》，制訂新的《戶(hù)籍法》。盡管戶(hù)籍制度對(duì)新中國(guó)城市化進(jìn)程的消極影響已被人們所認(rèn)識(shí)，盡管各地也在不斷嘗試和推進(jìn)各種各樣針對(duì)戶(hù)口的新政，但從某種意義上說(shuō)，實(shí)質(zhì)性的戶(hù)籍制度改革并沒(méi)有啟動(dòng)，因?yàn)檫@一制度的法律基礎(chǔ)依然沒(méi)有改變。任何制度、法律都要隨著時(shí)代的變遷而不斷更新，戶(hù)籍制度也不例外。中國(guó)城市化的協(xié)調(diào)發(fā)展，應(yīng)該是隨著經(jīng)濟(jì)及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，城市發(fā)展及城市的布局結(jié)構(gòu)得到自動(dòng)調(diào)節(jié)，各種各樣的相互分工、相互協(xié)調(diào)的城市圈、城市帶會(huì)自然而然地發(fā)展起來(lái)，城市與農(nóng)村的分工與合作關(guān)系也將趨于合理。
