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2024年11月24日
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1984 年，我在溫州最大的縣樂清縣當縣委書記，樂清沒有資源或者區位優勢，不靠近香港，改革之初我們基礎不好、也沒有本金，甚至有半數人都生活在貧困線之下。然而就是在這種情況下，從樂清走出了正泰、德力西這樣全國知名的工業電器企業，百萬溫州人用自己的雙手和智慧創造了“溫州模式”，促成了溫州經濟的崛起。現在中央提出建設新型城鎮化，新型城鎮化與傳統城鎮化之間有哪些區別？要如何應對城鎮化進程中面臨的危機與挑戰？在這個問題上，我有一些基層工作的感受和多年來的思考，和大家分享。
總體規劃不能一刀切
談到新型城鎮化，首先的問題就是如何制定“新型城鎮化中長期發展規劃”，這是推進改革的總體規劃，也是目前相關主管部門正在積極研究的問題。我認為，改革初期，小平同志正是總結了基層農民的創造，推行農村聯產承包責任制，真正抓準了農業、農村發展的自身規律，帶來了農村生產力的大爆發。改革開放三十多年來，中國最大的成績實際是“摸著石頭過河”，實現了自下而上的創新和對舊制度的突破。創新必然是根據實際情況，自下而上的改革嘗試。任何脫離實際的、一刀切的頂層設計，都是不可取的。
因此，我認為“新型城鎮化中長期發展規劃”的設計需要堅持三個原則：
第一，借鑒發達國家推進城鎮化方面的歷史經驗和教訓，既然我們有后發優勢，就要避免走彎路、犯同樣的錯誤。當然，我們也要清楚的認識到，借鑒并不是照搬。中國有特殊的國情，比如發達國家的現代農業道路是建立在化學農業、能源農業基礎上的大農業，這一點在我國大多數地方就行不通。
第二，推進改革要以務實為導向。當前遇到什么問題，就研究解決什么問題。
第三，中長期發展規劃的制定宜強調價值觀和目標導向，不能細化和“一刀切”。中國地域差異很大，各地的問題也不盡相同，因此中長期發展規劃應該從價值觀和目標導向方面明確改革的總體方向。推進新型城鎮化就像一條漂泊在汪洋大海中的航船，中長期規劃明確了前進的方向，前進的路線可以是迂回和多樣的，以經驗和務實為槳，將基層的創新能力和資本結合作為動力，實現我們的改革目標。
新型城鎮化不能犯的四大硬性錯誤
事實上，在城鄉發展問題上有四種模式：
一是城鄉相互封閉式發展模式。認為在城鎮化過程中，城市會像一個吸血鬼，把農村的人、資源、財物都吸收了，卻把污染留下，造成農村的蕭條，所以城鄉必須要相互隔離。但這種模式在實踐中從來沒有成功過。
二是城市優先發展模式。這種模式在非洲、拉丁美洲有過長期的實踐，其理論依據是《華盛頓共識》，即城鄉發展模式必須依據金融自由化、資產私有化及政治民主化等。事實是農村土地的私有化就會導致大量失地農民涌向大城市，造成大城市惡性膨脹，越過人口增長的劉易斯拐點之后，長期的衰退接踵而至。這一發展模式導致拉美陷阱的出現和非洲經濟的發展困境。一方面，由于土地私有化使大量的失地農民遷移到城市來，找不到工作，在城市周邊形成大量的貧民窟。聯合國2005 年度報告《貧民窟》中就調查了非洲和拉丁美洲的貧民窟狀況，城市60%-70% 土地被貧民窟占據，產生了非常嚴重的社會動亂、投資環境惡化等問題。另一方面，由于農村勞動力過度轉移，造成了農產品[-2.29% 資金 研報]歉收和嚴重的饑餓問題。
三是城鄉同質化的發展模式。在美國，機動化和城鎮化同時發生。當時恰逢美國出于冷戰需要防原子彈，縮減城市規模，誘導人們住到郊區去，再加上國家補貼高速公路的大規模建設，導致城市低密度地蔓延，演變成“車輪上的城鎮化”。
四是城鄉差別化協調發展的模式。典型的例子是歐盟的一些國家如法國，及亞洲的日本。歐盟國家及日本的農村人口高度集聚在歷史形成的村落之中，并伴有開闊的原野和田園風光，同時把歷史的積淀和帶有地理標志的優質特色農產品生產等結合在一起。如法國香檳地區所有生產發泡果酒的人都可以共享香檳酒這個品牌；同時，香檳地區的農村都是古色古香的，成為迷人的旅游勝地。日本的情況類似，日本每年有千分之一的人被農村高質量的生活所吸引，回到農村定居，其產業結構直接從農業走向服務型經濟發展的綠色道路。
因此，借鑒先行國家的經驗、教訓，并考慮到中國的國情，我們的中長期發展規劃除了明確推進新型城鎮化的相關原則外，也應該明確哪些硬性錯誤在各地的改革探索和實踐中是不能發生的。
第一個錯誤，就是大中城市優先論，城鎮化布局失衡。從國際經驗來看，采取城市優先發展模式的拉美、非洲等國家，大城市之外就是農村，這樣的經濟傳遞效率是極低的。而對于美國、澳大利亞等移民國家來說，由于國內大量的土地上沒有原住民，因此可以直接掠奪土地資源發展城市。中國是非移民國家，我們不可能學習這種經驗，不能將新型城鎮化理解為發展越來越多的大中城市，更不是要用城市、工業來消滅農業、農村和農民。作為非移民國家，中國未來強有力的經濟發展后勁要基于大中小城市在數量上有一個正態分布，協調發展。用大城市帶動中城市，中城市帶動小城鎮，小城鎮服務周邊農村的輻射模式，合理布局。
第二個錯誤是城市蔓延，即城市發展分散、低密度、依賴汽車向郊區外圍蔓延。這個模式是美國人創造的，其原因就是美國的機動化和城鎮化是同時進行的。先是最早擁有汽車的白人中產階級遷往郊區尋找更好的生活環境，然后藍領階層等有能力的普通民眾也遷往近郊，早期郊遷的中產階級則到更遠的郊區尋覓新居，隨后新的工廠區、辦公園區都加入了郊遷的行列。在一百年的城鎮化過程中，美國的城市人口密度下降了四倍，目前還在不斷地蔓延。這種城市蔓延，消耗了大量農田和自然資源，現在一個美國人的汽油消耗量相當于五個歐盟人的總和，這對解決能源危機、氣侯變化等生態問題，都是不利的。不幸的是，中國的城鎮化與機動化也是同在進行，如果我國也采取這種模式，讓城市蔓延、患上汽車依賴癥，那么能源消耗會更大，所有的耕地都將變成停車場和道路。因此，最好的途徑就是緊湊型城市。緊湊到什么程度比較合理呢？我個人推薦新加坡，也就是每平方公里城區人口密度一萬人，其中包括公園、綠地等城市生態系統。
第三個錯誤是城鎮化只給農民一張單程票，有去無回。對于城鎮化的路徑是讓農民用宅基地和承包地換城市戶口，這點我是最不贊同的。如果城鎮化是勞動力轉移在先，就業安排在后，長期沒有工作、又不能回歸農村的人就將城市的部分地區變成貧民窟。一旦一個國家出現城鄉間人員不能自由流動的時候，整個體制就僵化了。比如說出現金融危機，失業人數激增，就可以讓失業人口去農村務農。現在江浙一帶有大量城市人居住到農村去務農，有些是因為城市生活成本巨大，有些就是生活方式和環境的選擇。這種潮流在法國、日本和韓國都出現過。
同時，我們要考慮到老齡化對城鎮化的影響，我曾與法國的建設部長討論過這點。這種可以叫做“衰退的城鎮化”，衰退并不是壞事，進入老齡化社會之后一部分人愿意回歸農村，會在某種程度上實現城鄉的均衡發展。根據他的研究和世界先行國家城市化的經驗來看，城鎮化率基本都停留在65%，中國作為一個家庭觀念較重的非移民國家，在農村居住的人口比例也許會超過移民國家。也就是說，城鎮化沒有那么大的潛力。在進入老齡化社會之前，我們也許還有十年左右的時間實現城鎮化率的增長。
第四個錯誤就是土地徹底的私有化，這一點是最危險的。現在有一種傾向是將土地確權到每戶農民，然后實現土地流轉，認為只要土地一流轉，所有問題就都解決了。事實上，有些國家在中世紀以前土地還是屬于貴族的，農民沒有權利買，但在中國歷史上土地就是私有可以買賣的。所以，土地私有化并不是農民致富的途徑，臺灣土地私有化后的一項研究無情地告訴我們，土地私有后反而粉碎化、碎片化。一下子有那么多農民的土地變現、投入市場，土地就會急劇貶值。貶值的結果一是農民獲得的利益，也許就是一張去城市的火車票錢，二是地主擁有土地，在阿根廷一個地主可能擁有比州政府更多的土地，但他并不會考慮大規模發展農業，而是看中土地未來的增長潛力、囤積土地等候變賣。這是很危險的，可能既毀了農業，也毀了城市化。
國內還有一個問題，北方是強政府，土地公有的程度比較高，南方是弱政府，所以土地基本是屬于半公半私的。我們舉個例子，比如廣東，當地的農民將所有的土地都租給外資辦工廠，他們什么都不做，獲得了土地資本，并因此變成了食利階層，廣東的經濟其實是一種加工品經濟。而浙江人在土地上很難獲得收益，因此只能創業、搞投資，所以從某種程度來說，是草根經濟。從長遠來考慮，如果一個國家的人都不用創業、創新，就能獲得物質享受，那么就會陷入中等收入國家陷阱。很多研究將人均專利數作為是否陷入中等收入國家陷阱的一項考量指標，韓國是一個最好的例子，它的人均專利數是全世界人均專利數平均數的16 倍。曾經陷入中等國家陷阱的巴西是世界平均的0.2 倍，中國現在是世界平均的0.6 倍。
任何一個國家，哪怕是資本主義國家也在限制財產性收入的比例，設定財產所得稅、土地所得稅、遺產稅等等，所以我們在這個問題上也應該有一個正確的價值判斷。因此，回到我們第一個問題上，推動新型城鎮化的一項原則應該是調動人的積極性，把人的創新、創業的精神激發出來。
激發小城鎮活力是中國經濟未來的關鍵
小城鎮的活力，它的作用和地位對中國經濟未來的影響極大，因此我認為，加強小城鎮的財政投資，是我國城鎮化中后期擴大內需的新戰場和最有效的途徑之一。而小城鎮建設具體就應該包括以下幾個方面：
第一，編制一個科學的總體規劃，建立相關的管理機構。我國絕大多數小城鎮都已經編制了總體規劃，但普遍質量欠佳，本次修編的重點是加強低碳生態宜居方面的調整。同時盡快建立基本的規劃管理機構，配備技術人員，具有一定的管理手段與實效。
第二，設計一套較為完善的污水垃圾處理、安全供水、道路、綠化市政設施。目前我國小城鎮普遍缺乏污水收集管網，污水處理收費制度也為空白，應盡快利用財政部與建設部聯合推行的城鎮污水管網以獎代撥的獎勵制度加快修建。與此同時，以特許經營權轉讓為基本模式，引入社會資本和采用適用技術加快修建小型污水處理廠，確保安全供水和生態環境。
第三，是實現一套“三網合一”的先進通訊電視網絡。現代“三網合一”的通訊電視網絡具有成本低、網速高、能耗低等優異特性，但就是因為行業壁壘和體制障礙在城市里推廣難度極大，所以借助綠色小城鎮建設，可以盡快在小城鎮廣泛推開，以“農村包圍城市”，讓居住在小城鎮的居民網速先快起來，直接享受最新通訊技術的成果。在此基礎上將規劃和市政數字管理、數字文化館、科技館、圖書館及社區學校都逐步建設好，以達到多用信息技術、少耗能和耗財，建設節約型社會的目的。
第四，是配備一套與太陽能、風能、生物質能和小水電站相融合的新能源供應體系。小城鎮服務于農村，也具有就近利用農村豐富的桔桿等生物質能源的傳統優勢，再加上小城鎮周邊閑置土地較多，有利于發展風能、太陽能等可再生能源，如再配合具有地方風格的節能農戶建筑和星羅棋布的小水電站，就可以形成價廉物美的小型新能源供應體系。除此之外，在農村也有條件推廣節能廉價的電動自行車和電動農用車。這些新型電動交通工具可起到電力負荷波動較大的可再生能源均衡蓄電作用，可謂相得益彰。該新體系一旦得以推廣，就可以有效緩解我國的石油進口情況，減少溫室氣體排放。
第五，建立一個“無假貨”超市，并逐步實現全國城鄉聯網。由于相應法規建設的滯后和管理模式轉軌，國內正處于偽劣商品的高發期。在大中城市大力圍剿偽劣商品的同時，缺乏城市居民的高文化水平，并對偽劣商品辨別能力較低的廣大鄉村農民和小城鎮居民則深受偽劣假冒商品泛濫之苦。當務之急是在每個小城鎮中引入一家具有較高信譽、全國聯網、城鄉一體化的“無假貨”超市。這既能造福小城鎮居民，也能迅速扭轉小城鎮偽劣商品泛濫危害農民的局面。除此之外，現代超市也能起到收購當地農產品、指導小城鎮周邊農民實行“一村一品”綠色種植的科技推廣龍頭組織作用。
第六，編制一個鄉土化的綠色抗震農居建設規范。當前小城鎮建筑質量低下，抗震性能差，無地方特色，嚴重影響人居環境和可持續發展能力。今后幾年，一定要著眼于農村氣候特點和當地傳統農房結構，以縣為單位從下而上，形成一套能指導農民建房的技術規范、圖冊，以及相應的工匠隊伍，以提高居民住房質量，并逐步形成獨特的城鎮風格。
第七，組建一支能服務周邊農村發展“一村一品”的新型農業合作組織團隊。小城鎮生存發展的生命力在于能為周邊農村提供一家一戶“干不了、干起來不合算”的產前、產中、產后服務。通過新型合作組織的培育，形成“規模化”服務效益，并通過“一村一品”促進當地農業現代化。
