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2024年11月24日
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從實踐看，過去30多年來形成的規模城鎮化模式，具有行政主導的特征和很強的體制慣性。如果沒有政府發展理念的重大變革，推進人口城鎮化的轉型發展是十分困難的。為此，推進人口城鎮化的政策與體制創新，關鍵是轉變政府發展理念。實現中央地方關系由以經濟總量為導向向以公共服務為導向的轉變，才有條件解決人口城鎮化面臨的深層次體制矛盾。
把人口城鎮化作為新型城鎮化的發展重點
從國際經驗看，工業化中期之后，城鎮化在經濟社會轉型發展中的作用逐步凸顯。我國城鎮化最大的潛力，主要是指人口城鎮化的潛力巨大：
人口城鎮化率有倍增的空間。2012年，我國城鎮化率為52.57%，實際的人口城鎮化率僅為35%，遠低于2011年世界52%的平均水平。如果能打破政策與體制掣肘，每年就有可能提高1.5—2個百分點。到2020年，人口城鎮化率就有可能接近目前的世界平均水平；到2030年，有望進一步提高到65%—70%的峰值，基本實現人口城鎮化。
人口城鎮化拉動內需的潛力巨大。人口城鎮化能夠有效釋放消費潛力并引致相關的投資需求。初步估算，到2020年我國人口城鎮化進程將帶來百萬億級別的內需規模，成為7%—8%中速增長的重要支撐。以農民工為例，農民只進城務工，人均消費支出將提高171%；但如果農民進城務工并且成為市民，人均消費支出將提高214%。初步測算表明，1.3—1.5億新增農業轉移人口如果能順利實現市民化，到2020年有望釋放至少5萬億元的潛在消費需求。
把人口城鎮化作為新型城鎮化的出發點、落腳點。一是堅持以人口城鎮化帶動工業化的轉型升級，帶動產業結構調整，由此將形成服務業發展的大環境。估計到2020年，我國服務業的比重有望提高到55%左右。二是堅持以人口城鎮化帶動城鄉一體化。新農村建設不能脫離城鎮化進程，通過人口城鎮化拉動城鄉一體化，應當成為城鎮化轉型發展的重大任務。三是以人口城鎮化帶動中等收入群體的持續增加。到2020年人口城鎮化基本格局初步形成，對實現中等收入群體規模倍增將產生決定性影響。
明確把到2020年人口城鎮化不低于50%作為約束性指標
全面建設小康社會的重點在農村。人口城鎮化率能夠真實反映農村居民生活水平的改善程度，因而是全面建設小康社會的重要指標。目前，人口城鎮化率世界平均水平為52%。從國際經驗看，進入工業化中后期，人口城鎮化率的均值為60%。如果到2020年，我國名義城鎮化率達不到60%，人口城鎮化率達不到50%，將意味著有一半的國民仍舊停留在農村較低的生活水平上。這樣，不僅難以實現全面小康社會的發展目標，還會延誤經濟社會結構調整，失去發展的主動權。為此，需要把人口城鎮化作為全面建成小康社會的戰略重點，把到2020年人口城鎮化不低于50%作為城鎮化發展規劃制定的基本依據，由此形成人口城鎮化的戰略目標和戰略步驟。
著力推進規模城鎮化向人口城鎮化的轉型
當前，我國的城鎮化帶有規模城鎮化的某些特點：以工業化為主導、以做大經濟總量和承載投資為主要目標、以土地批租為重要手段。這種城鎮化模式在推動經濟增長的同時，也積累了產能過剩、資源浪費、環境破壞等突出問題。未來5—10年，隨著我國城鎮化面臨的條件、需求、角色的深刻變化，新型城鎮化要重在適應人的發展需求提升城鎮品質。為此，要推進由規模城鎮化向人口城鎮化的轉型。
實現城鎮化模式由生產主導向生活（消費）主導的轉變，把城鎮化發展轉型的目標聚焦到提高中小城鎮生活品質和積聚人口上來。
實現城鎮化模式由工業主導向服務業主導的轉變，通過大力發展生產性服務業、生活性服務業擴大城鎮就業容量，實現城鎮化發展與產業轉型升級的有機結合。
實現城鎮化模式由城鄉分割向城鄉融合的轉變，更加注重打破城鄉二元制度結構，實現城鎮化發展與城鄉一體化的有機結合。
人口城鎮化重在農民工市民化
城鎮化要實現包容性增長，“重頭戲”是解決好農民工市民化的問題。
實現農民工市民化到了臨界點。一方面，農民工在城鎮居住呈長期化趨勢，他們中的八成即使不放開戶籍也要留在城鎮。就是說，實現農民工市民化有很強的現實需求；一方面，農民工長期融不進城市社會，長期享受不到應有的權利，累積了大量的社會矛盾和風險。
盡快出臺農民工市民化的國家規劃。建議：用2—3年時間，初步實現有條件的農民工市民化；用3—5年時間，通過放開戶籍制度和城鄉基本公共服務均等化的制度安排，基本解決存量農民工的市民化；用8年時間，即到2020年總體解決農民工市民化，初步形成人口城鎮化的格局。
推進以放開為目標的戶籍制度改革
戶籍制度承載著城鄉居民的福利不平等和權利不平等，不是一般的改革創新，而是創造條件，逐步取消。在操作層面應從長計議，循序漸進。建議：1—2年內剝離戶籍制度的福利分配功能，在中小城鎮全面取消戶籍制度，建立人口登記制度；3－5年內，除了某些特大城市外，其他大中城市的戶籍制度基本放開，全面實施居住證制度；5－8年內，全面實行以身份證代碼為唯一標識的人口登記制度。
推進城鄉基本公共服務制度對接
由于城鄉經濟發展、生活水平上的差距，城鄉基本公共服務水平在大致相當的前提下可以有一定的差距，但要盡快解決制度不公的問題。因此，在國家規劃層面應明確全國統一的基本公共服務均等化政策，提高基本公共服務統籌層次，實現城鄉兩套基本公共服務制度的對接融合；應以農民工整體融入城市基本公共服務體系為核心，推動農民工“個人融入企業、子女融入學校、家庭融入社區、群體融入社會”；用多種方式解決農民工基本公共服務問題；充分發揮國家和社會兩個積極性解決農民工的就業和住房問題。
推進農地物權化的制度創新
這些年，城鎮化中暴露出來的農地問題，與法律尚未賦予農地使用權完整的物權性質直接相關：一是農村征地強拆、補償標準過低等問題，深層次的原因在于農地實際上為債權而非物權，農民難以成為征地中的談判主體；二是農業產業化、規?；洜I受制于農村土地交易市場發育滯后；三是企業可以通過自身資產抵押獲得銀行貸款，但按照《物權法》規定，“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不得抵押”，使得農民通過土地使用權抵押獲得銀行貸款面臨法律障礙；四是由于農地和宅基地的物權性質不完整，農民難以通過承包地和宅基地流轉，帶著資本進城，由此導致人口城鎮化嚴重滯后?？紤]到2007年出臺的《物權法》已經將包括農村土地承包權、建設用地使用權、宅基地使用權等列入用益物權范圍，建議：進一步修改土地管理法，以確保農村土地使用權具有完整的用益物權性質；在嚴格用途管制的基礎上，賦予農民土地用益物權主體地位，實現農村土地承包關系穩定并長久不變；建立城鄉統一的土地市場，形成農村土地使用權轉讓、出租、抵押、入股的相關制度安排。
實現公共資源由按照行政級別配置向按照人口規模配置的轉變
人口城鎮化嚴重滯后于規模城鎮化，深層次的原因在于公共資源按行政級別配置，而非按人口規模化配置，并由此形成了公共資源配置向大城市集中，中小城鎮公共資源嚴重不足的局面。其結果是，大城市公共服務質量高和就業機會多，但農民工市民化安置成本高；中小城鎮農民工市民化安置成本低，但對農民工缺乏吸引力。建議：按照人口在城鎮集聚的規模測算不同城鎮公共資源配置標準，實現大中小城鎮公共資源配置均等化；改革財稅體制，加大各級政府對中小城鎮的轉移支付力度，實現新增財政城市建設資金主要用于中小城鎮，實質性地提高中小城鎮人口集聚功能；推動行政體制上的省直管市縣，賦予市縣在公共資源配置上的平等地位；以公益性為重點優化國有資本配置，發揮國有資本在提升中小城鎮基礎設施、公共服務水平上的重大作用，改善投資環境，激活社會資本在中小城鎮的投資。
