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2024年11月24日
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“城市化”比“城鎮(zhèn)化”內(nèi)涵要豐富，城市化與城鎮(zhèn)化共同落腳點(diǎn)是城鄉(xiāng)均衡發(fā)展，本文著重用鐘擺理論來(lái)理解土地城鎮(zhèn)化和人口城鎮(zhèn)化是相互補(bǔ)充交替提升的。兩者的重要性是鐘擺式前行發(fā)展，旨在探索出一條符合我國(guó)國(guó)情的“高分享、高效率、集約化、現(xiàn)代化和民為本”的城鎮(zhèn)化道路和發(fā)展路徑。歸根結(jié)底，就是“惠民強(qiáng)國(guó)”，讓農(nóng)民成為城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的主體、主人和受益者。
一、引言
全球進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，各大國(guó)之間經(jīng)濟(jì)貿(mào)易關(guān)系越來(lái)越緊密，工業(yè)化、城市化也出現(xiàn)了多元化、全方位的時(shí)空演化特征，經(jīng)濟(jì)全球化對(duì)我國(guó)的城鎮(zhèn)化創(chuàng)新歷程亦產(chǎn)生深刻的影響。我國(guó)是世界上人口最多的一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，也是城鎮(zhèn)人口絕對(duì)數(shù)量最大的國(guó)家。
數(shù)據(jù)顯示，2012年末，中國(guó)大陸總?cè)丝?3.5億人。從城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)看，城鎮(zhèn)人口7.1億人，比美國(guó)人口3.04億人還要多出4.1億人。自改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的城鎮(zhèn)化發(fā)展很快，1978年時(shí)，全國(guó)城鎮(zhèn)化水平僅有17.9%，而到了2007年我國(guó)城鎮(zhèn)化人口比重已達(dá)到44.5%，2012年末中國(guó)城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诒戎剡_(dá)52.57%，35年間提高了34個(gè)百分點(diǎn)。成為發(fā)展中國(guó)家城鎮(zhèn)化速度提升較快的國(guó)家。
美國(guó)諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者斯蒂格利茨教授曾經(jīng)說(shuō)過(guò)：“中國(guó)的城市化將是區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的火車頭，并產(chǎn)生最重要的經(jīng)濟(jì)利益。”可以看出，與外國(guó)城市化一樣，中國(guó)的城鎮(zhèn)化也將對(duì)我國(guó)的現(xiàn)代化進(jìn)程產(chǎn)生極其深遠(yuǎn)的影響。但并不是城鎮(zhèn)化進(jìn)程越快越好，像美、英、德、法等國(guó)城市化進(jìn)程是比較健康穩(wěn)定發(fā)展的。外國(guó)的經(jīng)驗(yàn)表明，城鎮(zhèn)化進(jìn)程必須是健康穩(wěn)定發(fā)展的，依照一定的城鎮(zhèn)建設(shè)質(zhì)量和符合區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，循序漸進(jìn)，逐步提升現(xiàn)代化水平的。
迄今為止，人類的城鎮(zhèn)化道路并沒(méi)有走完。一些發(fā)達(dá)國(guó)家，尤其是發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)大國(guó)的發(fā)展歷程已經(jīng)證明并且在繼續(xù)證明，脫離農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，失去繁榮穩(wěn)定農(nóng)村的支持，失去自然循環(huán)的生態(tài)保障，單純推動(dòng)工業(yè)化、信息化、全球化的發(fā)展道路充滿著極大的危險(xiǎn)性、不可預(yù)見(jiàn)性和不可持續(xù)性。城鎮(zhèn)化是一個(gè)國(guó)家發(fā)展和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展問(wèn)題，涉及到國(guó)家社會(huì)和國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)的方方面面，城鎮(zhèn)化關(guān)系到我國(guó)現(xiàn)代化、國(guó)際化建設(shè)重大的長(zhǎng)期發(fā)展的根本問(wèn)題。正處在加速時(shí)期的中國(guó)城鎮(zhèn)化不僅受到本國(guó)工業(yè)化的牽制和推動(dòng)，也受到本國(guó)投資水平和各種資源要素特征和環(huán)境容量的掣肘；而且也受到國(guó)際市場(chǎng)、外商投資以及國(guó)際上“妖魔化中國(guó)”勢(shì)力的重大影響。
從根本上遏制冒進(jìn)式城鎮(zhèn)化和空間失控的態(tài)勢(shì)，解決由此帶來(lái)的資源、環(huán)境和社會(huì)問(wèn)題，需要以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，必須厘清是發(fā)展特大城市還是中小城市？大城市小城市如何定位？更要認(rèn)識(shí)“新型城鎮(zhèn)化”的實(shí)質(zhì)，積極探索出一條符合我國(guó)國(guó)情的“高分享、高效率、集約化、現(xiàn)代化和民為本”的城鎮(zhèn)化道路和發(fā)展路徑。歸根結(jié)底，就是“惠民強(qiáng)國(guó)”。
我們可以用鐘擺理論來(lái)理解，即在一定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，側(cè)重點(diǎn)將有所不同，土地城鎮(zhèn)化和人口城鎮(zhèn)化是相互補(bǔ)充交替提升的。兩者的重要性是鐘擺式前行發(fā)展，土地城鎮(zhèn)化的比較容易實(shí)現(xiàn)，只要區(qū)域行政上級(jí)科學(xué)智慧地適時(shí)批準(zhǔn)規(guī)劃和審時(shí)度勢(shì)的實(shí)踐，其城鎮(zhèn)綜合基礎(chǔ)性功能是硬性的，是看得見(jiàn)的，也是功不可沒(méi)不可或缺；而人口城鎮(zhèn)化是軟性的，是需要全社會(huì)下大氣力去克難攻堅(jiān)，也不容易被社會(huì)所看見(jiàn)，但是確實(shí)是必須的，更是造福人類本身的，這關(guān)鍵是看：是否有利于避免大城市病；有利于資源環(huán)境均衡集約利用；更有利于人的全面發(fā)展和現(xiàn)代化。
現(xiàn)階段積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，破解城鎮(zhèn)化問(wèn)題中存在的難題，重心在提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量即以人的城鎮(zhèn)化為主，重中之重是轉(zhuǎn)變土地城鎮(zhèn)化傾向，基本解決城鄉(xiāng)人均收入差距持續(xù)擴(kuò)大的基本成因，即“主要表現(xiàn)為農(nóng)村資源要素價(jià)值不合理流失”。（ 李兵弟，2012年）
二、城市化與城鎮(zhèn)化區(qū)別與側(cè)重，本質(zhì)是均衡發(fā)展
國(guó)民經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)代化就是城市化與工業(yè)化、信息化相互交織、不斷推進(jìn)的過(guò)程，“城市化”與“工業(yè)化”、“信息化”是推進(jìn)現(xiàn)代化進(jìn)程的不同方面，只有完成了工業(yè)化過(guò)程、完成了城市化過(guò)程、完成了信息化過(guò)程才算是基本實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)代化。因此，“城市化”是與“現(xiàn)代化”、“工業(yè)化”、“信息化”一樣屬于同一類的詞性，是形容詞。而“城鎮(zhèn)化”是一個(gè)動(dòng)詞，是反映如何進(jìn)行城鎮(zhèn)體系建設(shè)的一個(gè)概念，是如何進(jìn)行城鎮(zhèn)建設(shè)的意思。
城市化與城鎮(zhèn)化這兩個(gè)詞語(yǔ)的外延基本上是一致的。城市化并不僅僅是城市規(guī)模的擴(kuò)張或單純發(fā)展特大城市或大中小城市，也包括發(fā)展小城鎮(zhèn)，是特大城市、大城市、中等城市、小城市以及小城鎮(zhèn)五個(gè)層次的城鎮(zhèn)體系有機(jī)融為一體的城市化；城鎮(zhèn)化也并不是僅僅發(fā)展小城鎮(zhèn)，而是包括特大城市及大中小城市的建設(shè)問(wèn)題。另外，城鎮(zhèn)化還有城鄉(xiāng)一體化協(xié)調(diào)發(fā)展的意思，是五大城鎮(zhèn)體系的一體化建設(shè)（程必定，2012年）。
從社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)來(lái)說(shuō)，一定區(qū)域的城市體系達(dá)到一定規(guī)模、城市建成區(qū)和城市人口達(dá)到一定規(guī)模、城市具備了完善的功能、社區(qū)環(huán)境良好、城市對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)達(dá)到較高比重并顯示出巨大的輻射帶動(dòng)功能才能稱之為“城市化”。而“城鎮(zhèn)化”是反映如何實(shí)現(xiàn)“城市化”目標(biāo)的一個(gè)概念，是一種手段，即只有通過(guò)加快城市和小城鎮(zhèn)的建設(shè)，才能實(shí)現(xiàn)城市化或推進(jìn)城市化進(jìn)程，只有進(jìn)行城鄉(xiāng)一體化、加快城鎮(zhèn)體系建設(shè)才能加快城市化進(jìn)程，其本質(zhì)是均衡發(fā)展。另外，城市化不僅包括人口向城鎮(zhèn)集中而帶來(lái)的城市規(guī)模的擴(kuò)張和城市水平的提高，還包括城市基礎(chǔ)設(shè)施情況、城市功能的增強(qiáng)、城市金融、信息、社會(huì)發(fā)展以及對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì) 發(fā)展的帶動(dòng)作用等多個(gè)方面。因此，“城市化”比“城鎮(zhèn)化”內(nèi)涵要豐富。
城市化與城鎮(zhèn)化共同落腳點(diǎn)是城鄉(xiāng)均衡發(fā)展，這個(gè)必然性我們可從農(nóng)村衛(wèi)生狀況分析可知。眾所周知，農(nóng)村衛(wèi)生條件不僅關(guān)系到農(nóng)民，也關(guān)系到整個(gè)社會(huì)的健康安全。據(jù)農(nóng)業(yè)部的報(bào)告，在現(xiàn)在200種動(dòng)物疫病中，80%是人畜共患疾病。“病從口入”，“人病畜防”，人的病要從防控動(dòng)物的疫病開(kāi)始。由此我們不難發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村的安全是城市安全、社會(huì)安全、民族安全、發(fā)展安全的必要和基礎(chǔ)性保證。唯有城鄉(xiāng)攜手、互補(bǔ)、聯(lián)動(dòng)和均衡發(fā)展，才是正真意義上的城鄉(xiāng)繁榮和國(guó)家興旺。
在城市化進(jìn)程中，農(nóng)村人口進(jìn)城面臨諸多的問(wèn)題：城市的高房?jī)r(jià)難以承受、收入的低水平、子女入托入學(xué)難、勞動(dòng)技能的缺乏，等等。農(nóng)民工在城市工作有很大的不確定性和不可持續(xù)性。有些城市的產(chǎn)業(yè)升級(jí)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、產(chǎn)能過(guò)剩、資源枯竭；有些企業(yè)由于各種外部或內(nèi)部原因減員或倒閉；有些農(nóng)民工由于自身或家庭等原因離開(kāi)城市工作崗位。在這次世界金融危機(jī)的沖擊下，東南沿海城市大批企業(yè)倒閉，導(dǎo)致大量的農(nóng)民工失業(yè)，在這種情況下，他們的戶籍和身份仍在農(nóng)村，不徹底失去土地這是最后的社會(huì)保障，仍然可以依托農(nóng)村或農(nóng)業(yè)謀生。這就需要我們用鐘擺理論來(lái)認(rèn)識(shí)和應(yīng)對(duì)發(fā)展中的不均衡和城鎮(zhèn)交錯(cuò)發(fā)展。
因此城市化取決于城市的工業(yè)、服務(wù)業(yè)發(fā)展能夠帶來(lái)更多的就業(yè)機(jī)會(huì)；取決于農(nóng)民工的工資能夠和城里人的工資收入逐步持平；取決于城市財(cái)政收入的增長(zhǎng)為農(nóng)民工提供各種社會(huì)保險(xiǎn)和福利；取決于城市各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施的完善提供應(yīng)有的生活條件；取決于城市的教育、文化等資源得到共享，等等。
總之城市化與城鎮(zhèn)化是既有區(qū)別、又有聯(lián)系的兩個(gè)不同的詞語(yǔ)，既不能將其混為一談，也不能將其截然分開(kāi)，因此，在不同的應(yīng)用“場(chǎng)合”應(yīng)選擇與其相適應(yīng)的詞語(yǔ)。為了更好地與國(guó)際接軌，有必要多用“城市化”，亦可稱“新型城鎮(zhèn)化”。
中國(guó)城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略發(fā)展的方針應(yīng)該是大中小相結(jié)合，城市發(fā)展宜大則大，宜中則中，宜小則小，人為地?cái)U(kuò)大或壓縮都會(huì)損害經(jīng)濟(jì)發(fā)展，城市化的著力點(diǎn)，不要只看百分比，關(guān)鍵在城市的質(zhì)量，亦就是人的全面發(fā)展和人的現(xiàn)代化。
三、中國(guó)新型城鎮(zhèn)化最重要的推動(dòng)力是改善民生
構(gòu)建富裕民生、協(xié)調(diào)發(fā)展的模式，將會(huì)使中國(guó)經(jīng)濟(jì)走向新的發(fā)展階段。 “改善民生是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根本目的。只有著立保證和改善民生，經(jīng)濟(jì)發(fā)展才有持久的動(dòng)力，社會(huì)進(jìn)步才有牢固的基礎(chǔ)，國(guó)家才能長(zhǎng)治久安。”（溫家寶，2007年）
2001年公布的《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃綱要》中首次提出：“要不失時(shí)機(jī)地實(shí)施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略”。走新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展道路，必須重點(diǎn)解決兩個(gè)問(wèn)題：一是盡快消除妨礙生產(chǎn)力發(fā)展和社會(huì)安定的城鄉(xiāng)二元化體制障礙，深化上層建筑領(lǐng)域的改革；二是制定推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的配套政策，包括稅收、投資、信貸、住房、教育、醫(yī)療、戶籍和社會(huì)保障等。沒(méi)有政策支撐的改革，是無(wú)法實(shí)現(xiàn)的改革。這里特別強(qiáng)調(diào)，加大農(nóng)村的基礎(chǔ)建設(shè)、保持農(nóng)舍、維護(hù)原有的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，這是保障農(nóng)村成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展“蓄水池”的作用。蓄水池的“水漲水落”與經(jīng)濟(jì)危機(jī)的可調(diào)節(jié)程度和社會(huì)穩(wěn)定程度有必然的關(guān)系。以印尼的城市化發(fā)展為例，1998年亞洲經(jīng)濟(jì)危機(jī)來(lái)襲，導(dǎo)致印尼城市眾多人口失業(yè)，處在城市邊緣的無(wú)地農(nóng)民打工者更甚；同時(shí)他們?cè)卩l(xiāng)村也沒(méi)有就業(yè)機(jī)會(huì)，最后的結(jié)果就是大批的城市打工者暴亂。
我國(guó)過(guò)去這么多年走的實(shí)際上是一條城市化道路，而不是城鎮(zhèn)化。長(zhǎng)期以來(lái)，產(chǎn)業(yè)和資源大量配置在大城市，大量人口涌入大城市，但在總量超過(guò)2.6億農(nóng)民工中，至少還有20%的農(nóng)民工子女無(wú)法在城鎮(zhèn)中正常入學(xué)就讀，還有70%的農(nóng)民工除工傷保險(xiǎn)外沒(méi)有參加其他城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)，能享受到城鎮(zhèn)保障性住房的更是鳳毛麟角。（溫鐵軍，2011年）
歷來(lái)，城市化是集聚資本的過(guò)程，并不包容農(nóng)民，是排斥性的增長(zhǎng)，即“有增長(zhǎng)無(wú)發(fā)展”的情況。比如上個(gè)世紀(jì)90年代就是典型的排斥性發(fā)展，有“中國(guó)農(nóng)村已死”的論點(diǎn)。當(dāng)前的突出問(wèn)題是處于弱勢(shì)地位的農(nóng)民進(jìn)入城市后，面對(duì)處于強(qiáng)勢(shì)地位的資本和其他一些城市社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，各種可見(jiàn)的或不可見(jiàn)的規(guī)則讓農(nóng)民或城市新居民的利益受到損害。政府面對(duì)這種不對(duì)稱的關(guān)系要制定出有利于農(nóng)民的規(guī)則，以平衡城市內(nèi)部的關(guān)系，消除城市內(nèi)部的“二元結(jié)構(gòu)”。
在未來(lái)一個(gè)時(shí)期，處理好城市人口規(guī)劃和人口自由流動(dòng)的關(guān)系、城市企業(yè)中勞動(dòng)和資本的關(guān)系、城市新居民和原住民之間在社會(huì)保障方面的關(guān)系以及城市間的行政和財(cái)政隸屬關(guān)系等，將始終是不得不面對(duì)的難題，解決這些難題必須制定規(guī)則，必須健全制定規(guī)則本身的規(guī)則。無(wú)論是城市化還是城鎮(zhèn)化，都是為了拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，縮小城鄉(xiāng)收入差距。因此，要評(píng)價(jià)城市化還是城鎮(zhèn)化對(duì)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)和縮小貧富差距更有效，只要對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家的城市化歷史和過(guò)去10年中我國(guó)城鎮(zhèn)化過(guò)程作量化分析就不難得出初步結(jié)論。
改革開(kāi)放30多年至今，我們可記得什么時(shí)候搞過(guò)城鎮(zhèn)化的規(guī)劃？可曾制定過(guò)什么樣的城鎮(zhèn)化政策？幾乎沒(méi)有。沒(méi)有宏偉藍(lán)圖，沒(méi)有統(tǒng)籌兼顧，沒(méi)有配套政策，沒(méi)有資金安排，甚至連試點(diǎn)推廣都沒(méi)有，不知不覺(jué)中，城鎮(zhèn)化率就從1978年的18%上升到2012年的53%。即使扣除進(jìn)城不落戶的農(nóng)民工，城鎮(zhèn)化率也達(dá)到了35%左右。這表明，城鎮(zhèn)化的提高并非來(lái)自政府主動(dòng)的和有意識(shí)的推動(dòng)，而是城鄉(xiāng)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、市場(chǎng)、產(chǎn)業(yè)和文化發(fā)展的自然結(jié)果，就像小孩子的身高是自然生長(zhǎng)的結(jié)果，而不是家長(zhǎng)調(diào)控的變量。家長(zhǎng)可以提供營(yíng)養(yǎng)，但不能打雞血、喂激素，操控孩子的生長(zhǎng)過(guò)程。同理，政府也不應(yīng)自己動(dòng)手，圈地遷人，按圖造城，而應(yīng)該并且只能是營(yíng)造有利于城鎮(zhèn)化的法律和政策環(huán)境。真真正正地讓農(nóng)民成為城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的主體、主人和受益者。
回顧過(guò)去的歷史，對(duì)我國(guó)城鎮(zhèn)化貢獻(xiàn)最大的，當(dāng)屬農(nóng)業(yè)改革和民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大。上世紀(jì)七十年代末，我們解散了人民公社，打破了僵硬的計(jì)劃體制，長(zhǎng)期束縛在故鄉(xiāng)和故土上的寶貴生產(chǎn)要素——?jiǎng)趧?dòng)力——開(kāi)始自由流動(dòng)，經(jīng)過(guò)鄉(xiāng)村副業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，最終進(jìn)入了城鎮(zhèn)工商業(yè)和服務(wù)業(yè)。
基于民生自發(fā)改善的農(nóng)業(yè)改革，徹底打破城市擴(kuò)張的這個(gè)瓶頸制約因素，“包產(chǎn)到戶”從根本上改變了農(nóng)民的激勵(lì)機(jī)制，集體經(jīng)濟(jì)的“大鍋飯”讓位于真正的按勞分配，“多勞多得”“奔小康”等民生改善訴求大大提高了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。單位土地產(chǎn)出隨之增加，在短短幾年內(nèi)就解決了城鎮(zhèn)的糧食和副食供應(yīng)問(wèn)題，為城鎮(zhèn)的發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。我們不難得出結(jié)論：中國(guó)新型城鎮(zhèn)化最重要的推動(dòng)力是改善民生。
四、當(dāng)前城鎮(zhèn)化發(fā)展利弊分析
據(jù)《華夏時(shí)報(bào)》2013-04-27報(bào)道， 2012年底至2013年2月地方兩會(huì)召開(kāi)期間，各省陸續(xù)出臺(tái)的城鎮(zhèn)化規(guī)劃，都明確要將推出宏大的城鎮(zhèn)化投資計(jì)劃。湖北、江蘇、云南、河南、山西、福建、黑龍江等不少省市公布的2013年GDP目標(biāo)基本都在10%或10%之上。有媒體傳出未經(jīng)證實(shí)的信息，全國(guó)城鎮(zhèn)化工作會(huì)議將在近期召開(kāi)，會(huì)后即出臺(tái)《全國(guó)促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展規(guī)劃（2011-2020年）》，10年40萬(wàn)億投資的說(shuō)法給市場(chǎng)以信心提振。
地方政府被點(diǎn)燃的城鎮(zhèn)化熱情如火如荼：有的地方在削山造城，有的地方在撤鎮(zhèn)設(shè)市，有的地方推出宏大的投資計(jì)劃……眼下，一股轟轟烈烈的“城鎮(zhèn)化”熱潮正在席卷全國(guó)各地。說(shuō)是“席卷”并不夸張，根據(jù)《華夏時(shí)報(bào)》了解，目前湖北十堰、甘肅蘭州、陜西延安等一批城市都在積極推進(jìn)“削山造城”行動(dòng)，蘭州的投資計(jì)劃是750億，十堰和延安的投資計(jì)劃都是上千億；撤鎮(zhèn)設(shè)市方面，浙江省已經(jīng)公開(kāi)有27個(gè)小城鎮(zhèn)有望撤鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)，升級(jí)設(shè)市，山東、湖北、安徽等也都明確將培育一批鎮(zhèn)級(jí)市。
而說(shuō)到各地2013年的投資計(jì)劃，僅僅是針對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目方面，安徽是6403億元，海南是1378億元，江西是4300億元，吉林是9000億元，貴州是4170億元，陜西是3100億元，新疆是3000億元。
幾乎所有省份的投資都在提速，東部省份當(dāng)中，近期因?yàn)椤俺锋?zhèn)設(shè)市”引起廣泛關(guān)注的浙江，2013年投資總量將突破2萬(wàn)億，同比增長(zhǎng)20%，中西部地區(qū)，黑龍江、河南兩個(gè)產(chǎn)糧最大省份的投資都在大幅提高，黑龍江方面過(guò)去5年對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)累計(jì)投資是7544億元，而2013年就達(dá)到2210億元；河南2013年對(duì)城市“擴(kuò)容”、新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)等產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)的投資是1.3萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)了40.7%。
據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2013年固定資產(chǎn)投資的凈增加額超過(guò)3000億元的省份有：新疆3000億元、陜西3100億元、貴州4170億元、江西4300億元、安徽6403億元、吉林9000億元。還有，浙江2013年投資總量計(jì)劃突破2萬(wàn)億，同比增長(zhǎng)20%。此外，各省在熱衷政府主導(dǎo)城鎮(zhèn)化大投資的同時(shí)，有的省市甚至提出到2015年要建成十多個(gè)大城市、特大城市。到2015年，湖南計(jì)劃要建設(shè)6個(gè)大城市、6個(gè)特大城市，江西則明確除鷹潭之外，其他10個(gè)設(shè)區(qū)市全部都要進(jìn)入大城市或特大城市行列。幾乎每個(gè)省份都有建設(shè)多個(gè)特大城市的計(jì)劃。甚至一些中小城市也紛紛提出要建設(shè)特大城市或國(guó)際大都市的目標(biāo)。
不過(guò)，對(duì)于地方政府主導(dǎo)的新一輪城鎮(zhèn)化投資沖動(dòng)，李克強(qiáng)總理在2013年1月中旬就明確表示，新型城鎮(zhèn)化要走集約、節(jié)能、生態(tài)的新路子，不能人為“造城”。我國(guó)的城市化存在嚴(yán)重的偏差的表現(xiàn)，一是“見(jiàn)物不見(jiàn)人”：重“土地的城市化”，輕“人口的城市化”；二是“興城不興業(yè)”：重城市建設(shè)，輕產(chǎn)業(yè)發(fā)展；三是“重形不重神”：重物質(zhì)形態(tài)的變動(dòng)，輕精神層面的轉(zhuǎn)化。城市化實(shí)踐出現(xiàn)如此偏差，究其原因，從一開(kāi)始就把城市化簡(jiǎn)單等同于城市自身的規(guī)劃、建設(shè)和管理，等同于城市自身的美化、綠化和亮化。
中國(guó)要走出自己特色的城市化道路，應(yīng)當(dāng)是以科學(xué)發(fā)展觀所要求的“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌可持續(xù)發(fā)展”為主線；應(yīng)當(dāng)是以農(nóng)村人口穩(wěn)定而可持續(xù)地向城市轉(zhuǎn)移為核心；應(yīng)當(dāng)是以城帶鄉(xiāng)、以鄉(xiāng)促城，城鄉(xiāng)共進(jìn)、聯(lián)動(dòng)發(fā)展。城市化發(fā)展的愿景應(yīng)當(dāng)是這樣的：“一邊是人口和二、三產(chǎn)業(yè)高度集聚的城市及其連綿帶，一邊是適合農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的大片綠野良田和景色宜人的秀美山川，這實(shí)質(zhì)上是一個(gè)國(guó)土重整和河山再造的過(guò)程，也是一個(gè)人口遷移和文明融合的過(guò)程，更是一個(gè)發(fā)展先進(jìn)生產(chǎn)力、弘揚(yáng)先進(jìn)文化、為最廣大人民群眾謀利益的過(guò)程。”（劉亭，2012年）
2013年全國(guó)兩會(huì)期間，習(xí)近平主席在參加江蘇代表團(tuán)審議時(shí)說(shuō)，“在推進(jìn)城鎮(zhèn)化的過(guò)程中，要尊重經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律，過(guò)快過(guò)慢都不行，重要的是質(zhì)量。”如何恰當(dāng)控制特大城市、大城市的發(fā)展規(guī)模。有效限制很多省市盲目搞大城市、超大城市擴(kuò)張。這需要國(guó)家高層的設(shè)計(jì)者高瞻遠(yuǎn)矚，智慧應(yīng)對(duì)。對(duì)于地方政府和上游企業(yè)的積極性和過(guò)分樂(lè)觀，既要保護(hù)給予鼓勵(lì)，又要嚴(yán)格地控制在國(guó)家規(guī)劃紅線以內(nèi)。同時(shí)要清醒認(rèn)識(shí)到，城鎮(zhèn)化不能也不宜被看成是刺激經(jīng)濟(jì)的雞血，強(qiáng)心劑的作用是短效和短視的，中國(guó)的城鎮(zhèn)化是一個(gè)長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，可謂“國(guó)土重整和河山再造”。
筆者以為當(dāng)下最需要警惕的是將新型城鎮(zhèn)化淪為房地產(chǎn)化：前些年一些地方借“新農(nóng)村建設(shè)”、“土地資本化”、“土地市場(chǎng)化”等之名，大規(guī)模地拆除舊村，讓土地進(jìn)城，再以土地開(kāi)發(fā)、基礎(chǔ)建設(shè)方式推進(jìn)，以“拆房、建房、賣房”來(lái)實(shí)現(xiàn)所謂城鎮(zhèn)化，使城鎮(zhèn)化淪為名符其實(shí)的“房地產(chǎn)化”。在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中，這種思維必須轉(zhuǎn)變，亂象必須禁止。
第一個(gè)現(xiàn)象，撤縣設(shè)區(qū)。今年以來(lái)，幾乎所有省會(huì)城市、地級(jí)市都提出了撤縣改區(qū)的計(jì)劃，比如，南京市撤銷了僅有的兩個(gè)縣，驕傲地宣稱，自己轄下已沒(méi)有縣的建制。
第二個(gè)現(xiàn)象，撤縣改市。本輪城鎮(zhèn)化政策比較重視中小城鎮(zhèn)發(fā)展，于是，被壓抑了若干年的撤縣改市沖動(dòng)立刻顯現(xiàn)。今年初，民政部批準(zhǔn)吉林、云南兩個(gè)縣改為市，而全國(guó)數(shù)百個(gè)縣都提出了改市計(jì)劃。
照此模式展開(kāi)的城鎮(zhèn)化，并不能造出真正的城市，只能造出為城市，讓上世紀(jì)90年代以來(lái)就存在的半城市化、偽城市化問(wèn)題更為嚴(yán)重。
重構(gòu)市制之關(guān)鍵在于明白兩種類型的政府之性質(zhì)不同，功能不同：一種是管理面狀行政區(qū)、承擔(dān)政治與法律控制職能的政府，也即省、縣政府；一種是管理點(diǎn)狀行政區(qū)，主要承擔(dān)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)管理職能的政府，也即市政府。這兩種類型的政府必須分流，市政府就是市政府，不要讓它扭曲成為縣政府、地區(qū)行署政府。這是正在成型的城市化社會(huì)治理健全與否的關(guān)鍵。（秋風(fēng)，2013年）
與此同時(shí)，城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中必然會(huì)有相當(dāng)一部分農(nóng)民會(huì)失去土地，對(duì)于他們的權(quán)益保障問(wèn)題必須引起我們的足夠重視。以城幫鄉(xiāng)，不要演變成為“以城吃鄉(xiāng)”；統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，不要發(fā)展成為“與民爭(zhēng)利”。
五、走好中國(guó)新型城鎮(zhèn)化之路若干建議
2012年我國(guó)GDP總值為52萬(wàn)億，要知道80%的GDP都是在全國(guó)600多個(gè)城市和1.9萬(wàn)個(gè)建制鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)化區(qū)域中產(chǎn)生出來(lái)的。
資源在市場(chǎng)上的自由流動(dòng)形成城鎮(zhèn)，城鎮(zhèn)聚集效應(yīng)在市場(chǎng)上得到實(shí)現(xiàn)，或許用“城市化”這個(gè)詞能夠比“城鎮(zhèn)化”更好。城市由“城”和“市”組成，“市”為效率的源泉和增長(zhǎng)的動(dòng)力，“城”是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果。當(dāng)然，反過(guò)來(lái)“城”也促進(jìn)“市”的擴(kuò)大與效率的進(jìn)一步提高。“市”的主角是企業(yè)和個(gè)人，政府僅僅是“城”的守夜人。只講“城”不講“市”，就抽掉了城鎮(zhèn)化的精髓。如何實(shí)現(xiàn)和升華“市”這一城鎮(zhèn)化中的魂，切實(shí)將經(jīng)濟(jì)規(guī)律、商品價(jià)值和資源高效配置進(jìn)行優(yōu)化，同時(shí)讓人在“市”中成為主體，特提出：
（一）政府層面的作為是讓“市”發(fā)揮魂的作用
政府層面可以作為的是，放松管制，減少干預(yù)，促進(jìn)資源的自由流動(dòng)；公正執(zhí)法，保障市場(chǎng)自愿交易的順利進(jìn)行；提供市場(chǎng)供應(yīng)不足的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)。圍繞這三項(xiàng)職能，具體可操作的建議：
1. 推進(jìn)土地制度改革，從確認(rèn)農(nóng)民土地權(quán)利入手，允許集體土地直接進(jìn)入市場(chǎng)，取消剝奪農(nóng)民的征地環(huán)節(jié)，打破政府壟斷，建立個(gè)人、集體、法人和政府多方參與的土地一級(jí)市場(chǎng)。
2. 取消戶籍制度，讓農(nóng)民工享有與城鎮(zhèn)居民同樣的社會(huì)保障和社會(huì)服務(wù)。
3.以節(jié)流和強(qiáng)化民眾監(jiān)督為主，平衡各級(jí)政府的財(cái)政預(yù)算。
4.減少和解除管制，取消對(duì)資源自由流動(dòng)的行政性限制。一方面，放松對(duì)銀行和金融市場(chǎng)的管制，金融機(jī)構(gòu)可根據(jù)收益和風(fēng)險(xiǎn)平衡的原則，自行參與城鎮(zhèn)化建設(shè)，政府以利息補(bǔ)貼等方式適當(dāng)引導(dǎo)；另一方面，開(kāi)放服務(wù)業(yè)和國(guó)有壟斷行業(yè)，允許資源和生產(chǎn)要素自由流入，創(chuàng)造更多的城鎮(zhèn)就業(yè)機(jī)會(huì)。
5.廣泛吸收各種民間資金，在政府的主持下，建設(shè)公共設(shè)施，提供公共服務(wù)，例如，低成本醫(yī)院、中小學(xué)校、城市街道和公交，以及少量的廉租房。
6.取消城市的行政級(jí)別，停止按行政級(jí)別分配公共資源，避免在城鎮(zhèn)化的過(guò)程中出現(xiàn)超大城市。（許小年 2012年）
（二）增強(qiáng)農(nóng)民參政和談判能力保護(hù)農(nóng)民利益
在共同的利益追求和共同的價(jià)值準(zhǔn)則的基礎(chǔ)上，把分散和缺乏有機(jī)聯(lián)系的農(nóng)民組織起來(lái)，把他們團(tuán)結(jié)到一個(gè)共同的事業(yè)中，這是改變中國(guó)農(nóng)民政治、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)地位低下的現(xiàn)狀，增強(qiáng)其在交易談判桌上的討價(jià)還價(jià)的必然要求。真正地保護(hù)農(nóng)民利益，就有必要通過(guò)改變現(xiàn)存社會(huì)力量的對(duì)比關(guān)系，來(lái)改變政府決策的目標(biāo)函數(shù)和約束條件。事實(shí)上，世界各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)都已證明，為了使社會(huì)中某些群體受益，決策者可以有計(jì)劃地改變組織體制，從而有利于制定新的政策使相關(guān)群體受益。中國(guó)九億農(nóng)民如果沒(méi)有直接代表其利益的組織，在社會(huì)結(jié)構(gòu)上毫無(wú)疑問(wèn)是病態(tài)的，也就不可能真正走出三農(nóng)困境。（唐啟國(guó) 2012年）
在公共選擇過(guò)程中，各社會(huì)階層和集團(tuán)之間的權(quán)力和影響是不平等的，有些利益集團(tuán)處于明顯的優(yōu)勢(shì)，他們的行動(dòng)對(duì)政策選擇產(chǎn)生重大影響，而另外的利益集團(tuán)可能在政治機(jī)器這個(gè)龐然大物面前表現(xiàn)得束手無(wú)策和無(wú)足輕重。這意味著，不同的人群或階層的政治影響是以不同的權(quán)重進(jìn)入執(zhí)政者效用函數(shù)的。因此，執(zhí)政者在政策決策時(shí)，要綜合社會(huì)各方面的利益，但首先要考慮某些強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)輸入的要求和支撐。任何國(guó)家的執(zhí)政者都可能對(duì)某些群體有著特殊的依賴。
（三）豐富城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)和產(chǎn)品
城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給的嚴(yán)重失衡是我國(guó)推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的突出問(wèn)題。中共八大報(bào)告明確指出，加快城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化發(fā)展是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的核心工作。因此，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化是解決“三農(nóng)”問(wèn)題、全面建設(shè)小康社會(huì)的關(guān)鍵之一。狹義的基本公共服務(wù)是指最能體現(xiàn)公民基本社會(huì)權(quán)利的公共服務(wù)，僅僅涵蓋基礎(chǔ)教育、公共醫(yī)療和社會(huì)保障等與民生密切相關(guān)的公共服務(wù)，廣義的基本公共服務(wù)既包括基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療、公共文化等基本民生性服務(wù)和公共事業(yè)性服務(wù)，還包括環(huán)境保護(hù)、公共安全的公益性基礎(chǔ)服務(wù)和公共安全性服務(wù)。
新型城鎮(zhèn)化的生長(zhǎng)點(diǎn)、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村必須是可持續(xù)和制度化，其著力點(diǎn)就是豐富城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)和產(chǎn)品。要改變以往自然經(jīng)濟(jì)條件下形成的農(nóng)村地區(qū)聚落方式，重構(gòu)和優(yōu)化城鄉(xiāng)空間聚落形態(tài)，形成以中心城市、縣城、重點(diǎn)建制鎮(zhèn)、一般鎮(zhèn)和中心村為核心的城鄉(xiāng)居民點(diǎn)聚落體系。還要改變以城市為主、為重的公共服務(wù)布局模式，形成推進(jìn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施和社會(huì)保障等基本公共服務(wù)均等化建設(shè)的制度機(jī)制，形成以小城鎮(zhèn)為核心的農(nóng)村地區(qū)公共服務(wù)中心服務(wù)圈。更要改變鄉(xiāng)村地區(qū)以農(nóng)事為主的社會(huì)管理模式，探索新型城鄉(xiāng)社區(qū)的市民社會(huì)管理方式，形成依托小城鎮(zhèn)和新社區(qū)的城鄉(xiāng)統(tǒng)一協(xié)調(diào)的社會(huì)管理體制。
（四）以恢復(fù)農(nóng)民的“國(guó)民待遇”，促進(jìn)人的全面發(fā)展
長(zhǎng)期以來(lái)形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，使農(nóng)民享受不到與城市居民完全平等的國(guó)民待遇。在經(jīng)濟(jì)上，農(nóng)業(yè)人口和城市人口在稅賦、就業(yè)等方面所享有的待遇不同。而這種不同在政治上也有所表現(xiàn)，如選舉人大代表以及參政議政的能力和機(jī)會(huì)等。在社會(huì)上，農(nóng)村人口在教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等方面與城市人口所享有的待遇也不一樣。隨著城市化進(jìn)程的加快，將有越來(lái)越多的農(nóng)民進(jìn)入城市。推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，就必須提高農(nóng)民待遇，使之盡快融入社會(huì)、融入城市。同時(shí)，尊重農(nóng)民的遷徙自由權(quán)和平等身份權(quán)。嚴(yán)格保護(hù)農(nóng)民的土地使用權(quán)和生產(chǎn)自主權(quán)。
人的城鎮(zhèn)化關(guān)鍵是人的素質(zhì)提升。其路徑是盡快建構(gòu)“教育化+城市化”的提升國(guó)民素質(zhì)的社會(huì)發(fā)展框架。中國(guó)人口多和質(zhì)量差的確不是好事，但如果能夠通過(guò)若干制度保障和技術(shù)創(chuàng)新路徑，優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)和提升人口素質(zhì)，壞事情則會(huì)變成好事情，人口劣勢(shì)則會(huì)變成人口優(yōu)勢(shì)，人口大國(guó)則會(huì)變成人口強(qiáng)國(guó)和人力資源強(qiáng)國(guó)。毫無(wú)疑問(wèn)，提升人口素質(zhì)的一個(gè)重要通道就是教育(包括義務(wù)教育、基礎(chǔ)教育、職業(yè)教育、高等教育和終身教育等)。
（五）規(guī)劃引領(lǐng)特色產(chǎn)業(yè)支撐企業(yè)唱主角
目前在廣大的農(nóng)村遍地開(kāi)花的五小工業(yè)，在改革早期是有貢獻(xiàn)地，然而也為后續(xù)發(fā)展帶來(lái)無(wú)數(shù)的麻煩。中國(guó)的新型城鎮(zhèn)化之路內(nèi)涵之一，就是要整合重組向集約高效精美產(chǎn)業(yè)園集中，在合理科學(xué)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，將特色的個(gè)性化精致產(chǎn)業(yè)形成不可或缺承載基地，形成一個(gè)個(gè)既能夠吸納農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，又能真正創(chuàng)造財(cái)富的精美小城鎮(zhèn)。這方面浙江義烏形成獨(dú)特產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)的小城鎮(zhèn)給我們很好的示范，其經(jīng)濟(jì)的發(fā)展已經(jīng)出現(xiàn)了良性的循環(huán)。在這些地區(qū)現(xiàn)代化的過(guò)程中，正在不斷地吸納當(dāng)?shù)啬酥疗渌貐^(qū)的農(nóng)民。
當(dāng)然，城鎮(zhèn)化的過(guò)程中會(huì)出現(xiàn)土地等自然資源的不合理使用問(wèn)題，會(huì)出現(xiàn)城鎮(zhèn)規(guī)模較小而公共設(shè)施配套成本過(guò)高的問(wèn)題，也可能會(huì)出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)定位不清晰而導(dǎo)致發(fā)展后勁不足的問(wèn)題。只要政府積極引導(dǎo)，前期規(guī)劃得當(dāng)，后期管理有力，這些問(wèn)題會(huì)得到克服。在一些發(fā)達(dá)地區(qū)，城鎮(zhèn)化的過(guò)程中，可以進(jìn)行現(xiàn)代民主實(shí)踐，由農(nóng)民通過(guò)直接選舉的方式，建立自己的市政府和市議會(huì)，由農(nóng)民自己真正來(lái)管理自己的城市，讓農(nóng)民自己對(duì)自己的財(cái)富負(fù)責(zé)。
總之，根據(jù)能量守衡定律和生態(tài)學(xué)的基本理念，將國(guó)家城市化發(fā)育與資源環(huán)境基礎(chǔ)開(kāi)發(fā)納入到“人地關(guān)系”協(xié)調(diào)機(jī)理的大系統(tǒng)框架中來(lái)。將國(guó)家和地區(qū)城市體系作為一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的人類生態(tài)系統(tǒng)，以此探討這一系統(tǒng)的生存與發(fā)育過(guò)程的物質(zhì)能量守衡和交換狀態(tài)，以及實(shí)現(xiàn)這種守衡和交換的資源環(huán)境保障基礎(chǔ)和有效空間組織。只要恰當(dāng)?shù)靥幚沓鞘谢俣取⒊鞘锌側(cè)丝谝?guī)模、功能和空間結(jié)構(gòu)變化與自然生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)兩者之間的協(xié)調(diào)性，以此確定城市、特別是城市集聚地區(qū)資源供應(yīng)保障、社會(huì)利益再分配（城市與鄉(xiāng)村的供水、供電與土地資源等等）、資源開(kāi)發(fā)重大設(shè)施（跨流域輸水和優(yōu)質(zhì)能源長(zhǎng)距離輸送）的空間組織與環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)以及社會(huì)安全的根本問(wèn)題。
只要按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃，合理布局，完善功能，以大帶小的原則，遵循城市發(fā)展的客觀規(guī)律，這正是符合我國(guó)國(guó)情的新型城鎮(zhèn)化道路前進(jìn)的方向與路徑。
