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2024年11月24日
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中國的城市化，內(nèi)生于其大國特征（人口、經(jīng)濟、政治、文化）以及豐富的區(qū)域性內(nèi)涵，表現(xiàn)為多樣性、差異性和互動性，區(qū)域協(xié)調(diào)和國內(nèi)統(tǒng)一大市場的作用非常重要。
Peter Hall將目前世界上的城市概括為三類：第一類是發(fā)達國家的城市，已經(jīng)到了應(yīng)付老齡化的成熟階段；第二類是不少發(fā)展中國家，比如非洲的城市，在“對付非正式超限發(fā)展”，就業(yè)、經(jīng)濟發(fā)展都有很多問題；還有第三類，包括亞洲地區(qū)出現(xiàn)的經(jīng)濟增長勢頭比較好的城市，處在“應(yīng)付奮力成長”之中，中國的大部分城市都屬于此類。
中國城市化已經(jīng)走到了非常關(guān)鍵的一步。然而，當前主要存在以下幾個方面的問題。
第一，行政化。在歐洲，從中世紀起就有了“市政法”，城市有自治權(quán)，可以通過民選的議會來決定日常的很多事情，包括開辦市場、征稅等等，這與中國的城市是不一樣的。中國的城市從古至今一直就是一個行政單位。中國城市的鮮明特征是等級制和審批制，城市的設(shè)立以及城市權(quán)限的大小必須由國家審批。
第二，城鎮(zhèn)化。“城市化”是國際通行的叫法，但是在我們官方文件里比較多地被叫做“城鎮(zhèn)化”。其實城市化、城鎮(zhèn)化的含義本質(zhì)上沒有兩樣，在中國要特別地叫“城鎮(zhèn)化”跟中國城市的行政化以及農(nóng)村人口多、其基本的人口聚集單元還要依靠城鎮(zhèn)有關(guān)。1990年代后期城市審批停止以后，很多鎮(zhèn)的規(guī)模已經(jīng)發(fā)展得非常大了，在珠三角、長三角，已有不少十幾萬甚至幾十萬人口的鎮(zhèn)。這些鎮(zhèn)就缺少許多設(shè)置，比如城市管理、規(guī)劃、公安等機構(gòu)，只是縣里、市里派出的，根本不能適應(yīng)城市發(fā)展的要求。由于行政機構(gòu)的設(shè)置都要與它的等級相應(yīng)配置，所以這也是一個急迫的問題。
第三，人口和戶籍。中國人口數(shù)量非常之大，總量超過OECD國家的總和。中國規(guī)模巨大的人口流動是一個比較突出的現(xiàn)象。中西部一些地方是人口流出，沿海地區(qū)則大多是人口流入。中國大規(guī)模的人口和人口流動，怎么進行管理？自古以來中國關(guān)于戶籍、土地、征稅這些方面的管理都很發(fā)達。戶籍制度是國家治理的一種方式，背后有著深刻的社會福利含義。目前的戶籍制度使得農(nóng)村人口享受不到同等的公共服務(wù)。過去30年里大約有3億農(nóng)民進入城市的工業(yè)和服務(wù)業(yè)領(lǐng)域，但進入方式卻是非常獨特的。這又與現(xiàn)行的土地制度密切相關(guān)，國家采取的這種制度在快速城市化的特殊階段比較有效，成了防止城市過度貧困的有效手段。這種土地制度為農(nóng)民提供了一定的保障。把勞動力儲備在農(nóng)村，在工業(yè)化過程中可以隨時供給，這是中國城市化一個鮮明的特點。
第四，城市化率。中國城市化滯后的原因，其實與獨一無二的土地制度和戶籍制度有關(guān)，是將工業(yè)化和城市化的勞動力儲備留在了農(nóng)村，而不是像印度、巴西那樣留在城市貧民窟里。人們往往依據(jù)諾瑟姆曲線，或者因為看到發(fā)達國家城市化率一般是70%—80%，就以此推論中國城市化率至少可以達到70%，認為還有很大的空間。但是，結(jié)合中國國情，看一下人均資源占有率，幾乎所有資源的全球排名都是倒數(shù)。現(xiàn)在中國的糧食已基本自給，就此意義而言，城市化率的上限可以說是大大提高了，但是實際的城市化率真正落在哪個點，還要取決于就業(yè)機會以及各種要素和制度的匹配。這需要不斷地探索和調(diào)適，除了人口進入大中城市，還應(yīng)有就地城市（鎮(zhèn)）化，方式可以有許多種。中國應(yīng)追求一種合宜的城市化率，要因地制宜，能夠適合各種變化，尋找到合理的有生命力的模式。
第五，區(qū)域分工與城市體系。中國人口眾多的地方是地不大，物不博；地大物博的地方人煙稀少。因此，中國長距離的運輸成本高得驚人，物流成本非常昂貴，包括人口的分布、中西部農(nóng)民工到東部打工也是如此，帶來巨大的交通壓力。另外，沿海與內(nèi)地，在全球分工中，沿海地區(qū)在區(qū)位上當然是有優(yōu)勢的。中國距離海岸線200公里范圍內(nèi)的濱海地帶，國土面積只占9.98%，就業(yè)人數(shù)卻集中了55%；如果距離擴至700公里的話，全國就業(yè)的85%都在這里面了。中國大量的中小城市需要按照地方化經(jīng)濟的外部性來組織工業(yè)生產(chǎn)。多樣化生產(chǎn)的大城市與從事專業(yè)化生產(chǎn)的中小城市之間，需要進行合理的分工與合作。
第六，產(chǎn)業(yè)發(fā)展與節(jié)能減排。城市化會使得城市居民比農(nóng)民增加更多的能源使用量。由于中國資源稟賦的特點是“富煤、少氣、缺油”，2011年用煤35億噸，增長速度很快。中國目前的能源密集度（GDP單位能耗）是日本的7倍,美國的3.5倍。中國還在經(jīng)歷城市化的過程,還處在碳排放的增長通道,能源消耗和碳排放總量已處于全球前列。同時，在全球經(jīng)濟一體化背景下，發(fā)達國家的低碳發(fā)展必然也會產(chǎn)生影響，其高能耗產(chǎn)業(yè)的外移，基礎(chǔ)設(shè)施等投入的“鎖定效應(yīng)”等，都會對中國履行減排義務(wù)、發(fā)展低碳經(jīng)濟帶來額外的壓力。
第七，二元土地制度。二元土地制度安排是中國政府主導(dǎo)城市化的重要資金來源。各地建設(shè)園區(qū)的積極性都很高，原因是園區(qū)的土地性質(zhì)由公共用地變?yōu)楣I(yè)用地，政府可以最大化地獲取地租收益。城市新增建設(shè)用地主要取自集體土地。
中國城市化每年增加一個百分點就是1000多萬人，還有幾億農(nóng)民要進城，城市要增長，建設(shè)用地肯定也要增加。大量的農(nóng)村建設(shè)用地不能流動、受到限制，這種割裂的土地市場嚴重影響著土地資源的配置效率，制約了農(nóng)民的城市化轉(zhuǎn)型。
第八，住房。1998年以后的住房制度改革，雖然改善了居民的基本住房條件，但并沒有改變住房的利用效率和分配不平等狀態(tài)。住房以及貧困和隔離已然成了重大的社會問題，說明需要進行干預(yù)。但是，需要理順中央政府和地方政府的關(guān)系，重要的是究竟需要建立什么樣的激勵機制，才能以有助于促進公平和效率的方式進行干預(yù)。
解釋中國城市化的諸多挑戰(zhàn)，或者說觀察城市化的特征和后果，理解其背后的內(nèi)生機制非常關(guān)鍵，歸納起來有兩點。
首先，獨特的大國模式。中國正在進行的快速城市化，規(guī)模以十數(shù)億人計。這個數(shù)字的含義，包括了相應(yīng)規(guī)模巨大的資源利用、環(huán)境影響以及就業(yè)、住房、交通、收入分配、社會保障的匹配，意味著國內(nèi)市場和國際市場的互動，意味著農(nóng)村生活方式轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘猩罘绞健⒊霈F(xiàn)更多城市景觀和國土整治的過程，同時也是更多人參與社會關(guān)系建構(gòu)的過程。
因此，中國的城市化，內(nèi)生于其大國特征（人口、經(jīng)濟、政治、文化）以及豐富的區(qū)域性內(nèi)涵，表現(xiàn)為多樣性、差異性和互動性，區(qū)域協(xié)調(diào)和國內(nèi)統(tǒng)一大市場的作用非常重要。就全國范圍而言，將建成兩橫三縱的城市體系，并配置以高速公路網(wǎng)、高速鐵路網(wǎng)和機場體系。從區(qū)域的視角看，交通改善之后，產(chǎn)業(yè)會重新布局，通勤范圍會擴大。有的城市原先不大，現(xiàn)在有可能把周邊城鎮(zhèn)、周邊很多地域包括進去，整個規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)分工、經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)變化了。考慮到大國國情，區(qū)域不平衡、中央與地方財政分權(quán)、基礎(chǔ)設(shè)施配置、各個行政區(qū)間的分工合作、地方與中央的關(guān)系等方面新的制度設(shè)計，國家治理方面需要創(chuàng)新。
其次，資源、環(huán)境約束以及制度約束。這些又是相互作用的。我國大一統(tǒng)傳統(tǒng)具有內(nèi)生性，成了國家制度和城市體系得以延續(xù)的基因。與此有關(guān)，還要考慮體制因素，特別是財政分配等中央和地方的利益博弈，例如石油資源稅，從量或從價的不同計稅方法和分成方式對區(qū)域經(jīng)濟的影響不可小覷。還有歷史記憶或路徑依賴，比如東北一些城市，其成長過程經(jīng)歷了抗戰(zhàn)時期、計劃經(jīng)濟時期和振興東北的新時期；上海的城市發(fā)展則是再全球化。
探尋中國城市化模式，需要有一種大格局觀。中國需要深化要素市場改革，需要有序地推進農(nóng)民工市民化和就地城市化，實行包括農(nóng)民工在內(nèi)的城市用地的人地掛鉤、財政支出的人錢掛鉤，突出地區(qū)特色和多樣化的產(chǎn)業(yè)與就業(yè)結(jié)構(gòu)，強化公平分配的城市公共服務(wù)，創(chuàng)新城市化管理和城市治理模式。中國的城市化應(yīng)該實現(xiàn)帕累托改進，促進人類的發(fā)展。
