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2024年11月24日
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一、集體建設用地隱形入市與國家立法缺位
從20世紀80年代開始，集體建設用地隱形市場已經客觀存在。隨著工業化、城鎮化的步伐加快，農村集體建設用地的資產價值已經充分地顯現出來。尤其是在我國經濟發達地區以出讓、轉讓、出租和抵押等形式自發流轉集體建設用地使用權的現象在數量上和規模上都有不斷擴大趨勢。盡管集體建設用地使用權流轉的實踐已經在展開，但我國現行土地管理制度對集體建設用地流轉的立法仍處于空白之中。以公開、規范的方式轉讓集體建設用地使用權，形成統一、開放、競爭、有序的城鄉統籌建設用地市場體系，有利于提高土地資源配置效率和農村經濟的更快發展。
隨著2005年10月1日《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》開始施行，其他省份針對本地區特點的集體建設用地流轉辦法也紛紛出臺。這些地方法規的實踐，對探索集體建設用地流轉機制，實現規范有序管理，取得了初步的經驗，也為修訂《土地管理法》等相關法規和建設用地使用制度改革奠定了政策基礎。但是集體建設用地流轉仍處在地方實踐階段，要真正建立城鄉統籌的建設用地市場，國家立法的支持是必不可少的環節，破除土地制度對農村經濟發展的制約瓶頸，進一步釋放被束縛的生產力，同時維護社會公平，已經成為社會各界普遍關注的焦點。
二、二元分割建設用地市場引發的市場失靈問題
由于國家壟斷土地一級市場的供給，集體建設用地自發地進入市場流轉的現象普遍發生，形成城鄉分割的二元市場結構。但對農村集體建設用地流轉并沒有統一、規范的管理措施與辦法，集體建設用地流轉一直處于自發和無序狀態，給社會經濟發展帶來了很多問題。一些地區在推行農村集體土地流轉時，流轉形式不規范，違背農民意愿，損害農民利益，甚至隨意改變土地的農業用途，正常的市場秩序受到干擾。建立和實施嚴格規范的城鄉統一建設用地使用制度，已經成為今后加強建設用地管理工作的重點，使建設用地管理工作盡快走上法制化的軌道。由二元建設用地市場所導致的市場失靈可以表現為以下幾個方面：
(一)國家土地一級市場壟斷
我國土地政策的基本特征是城鄉二元土地所有制以及國家土地一級市場的壟斷，城市和農村土地享有不同權利。農村集體建設用地在被用作城鎮建設之前，必須先通過強制征收轉到政府手里，成為國有建設用地之后方可合法轉讓。
1 買方壟斷的土地一級市場。在土地一級市場上，國家征地行為具有強制性，對集體土地的征收補償機制是以政府為主導的定價機制，形成典型的買方壟斷市場。可以說，國家從農民集體手中征收土地的價格是由國家決定，與供求無關，這本身就是一種不公平的表現。另外，國家壟斷的土地一級市場無法實現價格信號在引導資源配置中的反映功能，造成資源配置扭曲，經濟效率低下，農民得不到合理的補償，城鄉差別加劇。
2 買方壟斷造成社會福利凈損失。根據經濟學原理，壟斷會導致資源不能實現有效的配置。國家壟斷土地一級市場也會通過消費者剩余與生產者剩余造成社會福利的無謂損失。地方政府競爭機制導致建設用地低價甚至零位價，可以看成是壟斷造成的消費者剩余，形成土地資源的浪費、閑置、低效利用。而對農民的不合理補償可以看成是壟斷的生產者剩余，直接損害農民的利益，成為經濟可持續發展的障礙。這些社會福利損失都是國家壟斷土地一級市場導致的社會成本。
(二)集體土地所有者缺位導致尋租現象
我國法律規定農村土地歸集體所有。但實際上，農村集體土地所有權人處于缺位的狀態，村委會在一定程度上充當集體組織“代理人”的角色，這樣造成了村干部掌握了絕大部分的土地處置權，在參與征地補償談判中掌握了權力尋租的條件，還有一些村委會更是為其政績工程和自身利益進行權力尋租，官商資本相勾結等侵犯農民利益的情況時有發生。據權威部門統計，在當前查處的基層違紀違法案件中，村官占據了案件數量的70%以上，由村官腐敗引發的群眾信訪已占農村信訪總量的50%以上。而近年來農村最突出的腐敗問題幾乎都與集體土地有關。村官的尋租活動，直接侵害了農民的切身利益，阻礙了農村經濟社會的進步，成為農村社會不穩定因素，無論對維護社會公平還是提高經濟效率都將造成不利影響。
正是由于對集體建設用地使用權流轉問題的制度缺位，才會給某些政府官員的尋租行為留下可乘之機。可見，建立城鄉統籌的建設用地市場，完善土地管理制度，推進集體建設用地流轉向著法制化邁進，已經成為當務之急。
(三)缺乏統一的建設用地市場導致信息不對稱
由于城鄉土地市場分割，集體建設用地流轉始終處于“非正式流轉”層面上。因此，集體建設用地流轉市場始終處于自發、分散、無序狀態，存在著信息不對稱。集體建設用地流轉的信息不對稱會影響土地資源的最優配置，其主要表現在如下幾個方面：
1 城鄉分割的建設用地市場限制了集體土地流轉價值。現行法律對集體建設用地所有權在權利主體、客體、設立方式等方面設置了很多限制，這些限制使得集體建設用地與國有建設用地只能分別在農村和城鎮兩個市場流轉。國家在權利的設立和流轉方面強加給集體建設用地的各種束縛必然導致其產權是殘缺的，限制了集體建設用地的流轉價值，使集體建設用地資源難以實現優化配置，從而長期處于低效利用狀態，使廣大農民的利益遭受嚴重損失。
2 集體建設用地市場中介服務體系匱乏。目前集體建設用地流轉的價格評估機構和體系不完善，集體建設用地市場咨詢業務不成熟，在一定程度上影響了集體建設用地的流轉。造成買賣雙方信息不對稱，土地供求雙方信息流動受阻，阻礙了集體建設用地在更大范圍內進行流轉，這一定程度上也提高了集體建設用地流轉的交易成本，限制了集體建設用地的價值。
3 集體建設用地流轉的社會服務體系不健全。現階段，由于集體土地市場缺乏中央立法的支持，導致相關的法律法規缺位，公證、仲裁等中介機構不健全，農民集體土地在流轉過程中得不到應有的法律保護；信貸、保險等金融服務體系的支持不足，一些地方的金融機構拒絕為集體建設用地抵押，大型國有企業、上市公司、外資企業也不愿意使用集體建設用地。這些都成為集體建設用地流轉不暢的誘因，制約著集體建設用地價值體現。
由此可見，構建城鄉統籌的建設用地市場，使集體建設用地與國有建設用地同價、同權，不僅要對《土地管理法》進行修訂，還要修改金融、稅收、財政、司法等配套政策。為城鄉統一的建設用地市場提供信息服務平臺，確保集體建設用地在有形市場的指導下實現流轉的渠道暢通和規范管理，是現階段土地制度改革的必由之路。
三、構建城鄉統籌建設用地市場的對策建議
目前社會各界普遍對構建城鄉統一的建設用地市場熱情較高，但是要形成平等高效、城鄉統一的建設用地市場體系，諸如耕地保護和土地交易管理、土地稅收征管等市場監管體系必不可少。建立健全相關法律法規，加強土地管理，是保障我國土地市場高效運行的前提，也是維護社會公平的基礎。
(一)切實保護耕地，防范“公地的悲劇”
耕地既具備公共物品的特征，又具備私人物品的特征，可稱之為“準公共物品”。因此，耕地保護問題不可能完全通過市場來調節。在我國現行的土地制度安排下，市場作用對于耕地保護有時候起著消極的負面影響。因而必須借助政府這只“看得見的手”來糾正市場失靈。從目前情況來看，首先，應該建立耕地保護目標責任制，采取措施，將耕地保護責任目標層層落實，建設占用耕地應實行先補后占制度。根據國土資源部發布數據顯示，2007年11月1日至2008年12月31日時段全國31個省(區、市)耕地面積由2007年10月31日的18.2603億畝減少為18.2574億畝，凈減少29.0萬畝，比上年度凈減少數量下降50%，表明我國耕地保護呈現向好勢頭，耕地減少勢頭得到初步遏制。
另外，可以考慮對耕地保護行為采取補貼制度，設立耕地保護基金，根據耕地保護數量、質量以及耕作狀況，給予補貼。補貼費用可以由地方政府從土地出讓收入、耕地占用稅以及相關稅費中提取。
(二)打破現行法律對集體建設用地權利的限制
土地確權工作是土地交易同時也是土地收益分配的基礎。本文認為關于我國建設用地市場的確權工作應該從以下幾個方面著手：
1 明確土地權利的種類。國家土地所有權人和集體土地所有權人對自己的土地應該同樣依法享有占有、使用、收益和處分的權利。土地權利種類應包括國家土地所有權、集體土地所有權、建設用地使用權、土地承包經營權、農用地使用權、宅基地使用權、地役權、土地抵押權等。
2 賦予集體建設用地所有權和使用權與國有土地相同的權利，取消現行法律法規中關于集體建設用地不能直接出讓給城鎮的單位或個人用于非農建設的有關規定。國有建設用地和集體建設用地使用權的出讓、租賃，可以采取招標、拍賣等競爭方式或者雙方協議的方式，通過城鄉統一的建設用地市場以公開方式進行，以維護集體土地產權的完整性。
3 明確產權的工作同時要依靠土地登記確權工作，實行土地統一登記發證制度。國有或集體所有的土地，依據已確認的所有權、建設用地使用權登記造冊，核發土地權利證書，確認所有權及建設用地使用權。依法登記的土地的所有權和使用權受法律保護，任何單位和個人不得侵犯。避免土地流轉過程中的權屬糾紛，維護合法權益。
4 國家應該建立統一的土地登記系統，各類土地登記結果應當依法進行匯交，土地登記資料可以依法公開查詢。同時，國家建立土地調查制度，土地調查成果作為編制國民經濟和社會發展規劃以及從事國土資源規劃、管理、保護和利用的重要依據。
(三)完善土地稅收，調節土地增值收益分配，實現社會公平
在構建城鄉統一的建設用地市場過程中，集體建設用地有償使用的增值收益分配及使用、管理是實現社會公平的關鍵環節。應該明確的是集體建設用地使用權出讓、租賃的收益，應當歸擁有集體土地所有權的農民集體所有；收益中集體所有部分的使用方向、用途以及使用收益分配，應該由集體成員約定，使用情況應當向集體成員公開。至于集體建設用地的增值收益，政府還應該通過稅收的方式進行調節，以實現社會公平。
關于土地增值的收益分配問題，19世紀美國經濟學家和社會哲學家亨利·喬治(Henry George)在1879年出版的《進步與貧窮》一書中認為，由于土地擁有者并不對純粹的土地價值增值產生任何貢獻，因此，對土地收稅不僅不會降低資源分配效率，還可能是公正的。喬治的基本思想在今天仍然具有參考價值，尤其是在我國目前土地制度正在經歷深刻變革的時期，對于土地資源利用效率低下、城市擴張加速、城鄉交界土地利用失控、社會分配不公等問題可以提供一種解決問題的思路。各地稅務主管部門應當在有關部門的支持和配合下，根據當地實際情況，建立起一套完善的城鄉統籌建設用地市場的土地稅收征管制度。目前，我國的土地稅收主要有營業稅及城市維護建設稅和教育費附加、企業所得稅、外商投資企業和外國企業所得稅、個人所得稅、土地增值稅、城鎮土地使用稅、房產稅、城市房地產稅、印花稅、耕地占用稅、契稅等12種。城鄉統一的建設用地市場的土地稅收可以考慮包括以下三種類型：土地取得稅、土地保有稅、土地轉讓稅。
隨著統一的城鄉建設用地市場形成，為了規范土地市場的交易秩序，合理調節土地增值收益，應該通過土地稅收的杠桿作用，調節國家、集體與農民三者之間的利益分配，實現帕累托改進。在借鑒國有土地稅收征管的基礎上，建立城鄉統籌的土地稅收體系，將集體建設用地交易也納入其中，實現財富公平分配。另外，對城鄉統籌的建設用地市場實施統一的土地稅制，也可以成為地方政府獲得穩定財政收入的來源，改變地方政府的土地財政，有利于地方經濟的可持續發展。
