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2024年11月25日
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—、德國城鄉一體化的經驗
當前德國以及其他一些西歐工業化國家的城市化水平都高達90%左右，形成一種城鄉統籌、分布合理、均衡發展的獨特模式。其在城鄉一體化發展中的主要經驗有：
1、注重建立均衡發展的協調機制。德國在聯邦憲法中規定：追求全德國區域的平衡發展和共同富裕。因此在城鄉建設和區域規劃的政策上始終貫徹兩項重要原則：一是在全國境內形成平等的生活環境，減小各地區的差異；二是追求可持續發展，使后代有生存和發展的機會。德國的政治、經濟和文化中心職能分散在全國各地城市，以形成全國城市均衡分布的局面。德國在20世紀五六十年代相繼立法，把保護村莊原有形態、有限度的改造更新老建筑和保護村莊的生態環境作為村莊更新的主要任務，實現農村的可持續發展。
2、開展城鄉“等值化”建設。上世紀五十年代，德國賽德爾基金會所倡導的“等值化”理念得到實踐：通過土地整理、村莊革新等方式，實現“農村與城市生活不同但等值”的目標，使農村經濟與城市經濟得以平衡發展。這一計劃自50年前在巴伐利亞開始實施后，成為德國農村發展的普遍模式，并在1990年起成為歐盟農村政策的方向。目前在巴伐利亞州，農村地區占州總面積的80%以上，為近60%的人口提供居住、工作和生活空間。城鄉等值化確立的核心思想是：讓農民在工作條件、就業機會、收入水平、居住環境、社會待遇等生活質量方面與城市形態不同類但等值。農村建設因地制宜，量力而行，根據農村的自然環境和人文歷史傳統，尊重和保護農村經過長期的歷史積淀而形成的淳樸、厚重的民風民俗，不盲目照搬大城市的生活模式。著重建設一種既有現代工業文明的因素，又保存著優秀傳統文化印記的“田園式”的新農村。
3、統一而健全的社會保障體系降低了“城市化”的門檻。德國在憲法上規定了人的基本權利，如選舉、工作、遷徙、就學、社會保障等平等的權利，在社會上沒有明顯的農工、城鄉差別，可以說農民享有一切城市居民的權利。農工差別只是從事工作性質的差別。只要農民進城工作，按章納稅，進入社會保障，就成為城市居民。50年代，出臺了農民賣地退休補貼政策，對農民賣地退休者國家給予額外退休金，促進了生產方式的轉變。
4、方便的交通系統為城市均衡發展提供了重要保障。大量的有軌電車為城市的跨區域發展提供了條件。同時，方便的公共交通將各個市鎮聯系起來，形成網絡，加之小轎車的普及，人們的活動半徑擴大。人們可以居住在小鎮而到別的城市工作，良好的居住環境往往成為人們居住的首要目標。
二、美國城鄉一體化的實踐
早在19世紀至20世紀期間，美國就從農村社會轉變為城市社會，至今已是一個高度城市化的國家，且在持續的城市化過程中，城鄉一體化的趨勢明顯。
1、交通運輸的發展極大地促進了城鄉一體化進程。20世紀初汽車出現后，美國掀起了改善公路運動。1910年成立了“美國公路改進協會”，各州撥款數百萬美元改善鄉鎮和各郡的公路。1916年，美國政府頒布聯邦資助公路法，提出在全國新修41000英里長的公路。高速公路網的建成，大大提高了運輸效率，加快了城郊一體化進程。到20世紀90年代初，州際高速公路系統全部完成，使得遠離鐵路線的鄉區很容易到達城市，引起了居住、商業、工業的郊區化，也為農村人口向城鎮轉移打開了方便之門。
2、工業化、城市化和農業現代化的良性循環。美國的工業化是從棉紡織業開始的，經過幾十年的發展，到1860年時，農產品加工業在美國工業化過程中占據重要地位。美國工業化的這種特點促使農業等基礎產業發展較快，反過來又刺激了工業發展，農工協調發展促進了城市化較快發展。同時，美國特別重視產業的升級換代與配套服務業的發展。其第三產業就業從工業化較早階段開始就呈現出與第二產業同步增長或比第二產業就業優先增長的趨勢，農業勞動力一開始就較多地流入了第三產業。
3、農村發展立法促進了美國的城鄉一體化進程。城鄉差距不斷擴大，是各國現代化進程中的必然現象。政府對農業和農村的政策支持，是縮小城鄉差距的重要手段。美國在戰后初期，實施了農場政策和農場家計政策。1955年美國農業部首次提出“農村發展計劃”，20世紀60年代提出“反貧困戰爭”。隨著農業地位下降，農村發展政策重點逐步轉向農村振興，80年代重點轉向農村經濟結構調整，并開始與農場支持立法融合。經過幾十年的發展，美國農村發展立法內容更為廣泛、政府職能更重要、支持力度更大、農村發展政策與農場支持政策不斷融合，持續推動了美國農村地區進步，促進了城鄉一體化。
三、日本城鄉一體化的特點
戰后，日本進入城市化高速增長期，城市數量和城市人口不斷增加。2005年日本的城市化水平為65.7%，城市人口為8400萬，城鄉之間的差距不斷縮小。據統計，1977年，日本的農民戶均收入已經高于職工戶均收入，農民人均收入92.2萬日元，工人則為81.7萬日元。
1、政府提供的公共服務極大地促進了農村地區的發展。高質量的教育成為農業、工業和服務業產業效率提高的共同前提，也促進了農民的城市化。城鄉一致的社會保障體系，提高了農民的生活水平，也保證了社會的和諧發展。政府為農業發展提供的科技服務、農業基礎設施以及農業協會的發展改善了農業發展的軟硬環境，提高了農業生產率，促進了農民收入的提高。值得指出的是，日本在發展過程中及時將農民納入全國統一的社會保障網絡，沒有出現長期在公共服務方面歧視農村和農民的階段。
2、土地的規模經營提高了農業的綜合生產效率。日本于1961年制定了《農業基本法》，該法以擴大農業規模、提高農業勞動者的收入和生活水準，使其達到與其他產業勞動者基本均衡的水平為首要政策目標。1962年和1970年先后兩次修改《農地法》，廢除土地保有面積的上限，撤銷對地租的限制。1993年，日本政府又修訂了《農地法》和《農業經營基磐強化促進法》，提出了“認定農業生產者”制度，將符合要求的申請者確定為“認定農業生產者”，并在土地集中、貸款和固定資產投資方面給予支持，引發了一輪農地轉讓和規模經營的高潮。
3、農業生產結構的改善促進了產業結構升級。隨著日本經濟的快速發展，民眾對于農產品的需求結構也發生了變化，糧食作物的需求相對下降，而蔬菜、水果和畜產品等的需求相對上升。為了改變傳統的農產品生產結構，《農業基本法》指出要對需求量增加的農產品的生產進行擴大，對需求量減少的農產品的生產進行轉換，和外國農產品形成競爭的農產品生產進行合理化配置，以謀求農業生產的“選擇性擴大”。法律的制定有效地緩解了日本農產品的供求結構矛盾，促進了日本農業的產業結構升級。
四、拉美國家“城鄉一體化”的經驗教訓
19世紀末，一些拉美國家開始啟動現代化進程；到20世紀50年代，大多數拉美國家先后進入了現代化的起飛階段。由于現代化進程的快速推進，拉美國家城市化取得了令人矚目的成就。1950年的城市人口占總人口的41.6%；1980年達到65.6%，已接近歐洲的城市化水平。
然而，在城市化的浪潮中，拉美國家大批農民因農村土地被征用和因受大地主階級的競爭擠壓破產而涌進城市，但由于缺乏就業技能和就業崗位，大批失地農民生活在城市與鄉村的邊緣地帶，形成大規模的城市貧民窟。據統計，目前巴西這種城市貧民約3500萬人，占全國人口的20%左右。造成這種現象的主要原因在于：拉美國家政府為保證工業化的發展和城市人口的生活，以求社會安定，有意識地壓低農產品價格，這就嚴重影響了農業和農村的發展。各國政府僅注重出口農業的發展，信貸政策向大型農業企業傾斜，小農的發展日益艱難又加重了農民的貧困化。由于明顯的城鄉二元結構，農村的基礎設施非常落后，農產品運輸損耗相當嚴重；另一方面，由于缺乏技術而無力對農產品進行深加工，增值的利益被轉移到發達國家。可以說，忽視農民的基本利益和權益是拉美國家未能處理好城鄉關系最重要的原因之一。
（作者單位：江蘇省社會科學院農村發展研究所）
