時間：2013-05-24 12:53:23
來源：上海證券報 作者：于兵兵
一年多來，隨著國家城鎮化戰略的提出，辜勝阻作為長期研究這一領域的權威專家，其調研足跡遍及廣東、湖北、山東、河北等全國不同城鎮化模式的代表省份，并最終形成調研建議，向高層決策提供建言。
5月17日，趁辜勝阻參加2013產業中國國際生物醫藥高端會議期間，上證報記者采訪了這位有著全國人大常委會委員、全國人大財經委員會副主任委員、民建中央副主席等諸多身份的大忙人。
針對記者提出的新型城鎮化配套改革等話題，辜勝阻說，新型城鎮化無疑是未來中國經濟增長的最大潛力，但新型城鎮化又確實是一項長期的、涉及面非常廣的系統工程。要想把城鎮化這一最大潛力變為現實動力，必須通過改革，要深化諸如公共服務體制、財稅金融體制、土地制度等一系列相關配套改革，才能真正取得成功。
隨著辜勝阻打開話匣子，城鎮化的脈絡逐漸在記者腦海中清晰起來——全面的城鎮化推進思路正在中央層面形成，它包括農民轉市民后的教育對接、醫療對接、住房對接、社保對接，也包括農村土地流轉方式，以及城鎮化投融資體制等核心問題。
盡管工作千頭萬緒，但新一輪城鎮化浪潮，或許真的能帶領中國走出未來十年的經濟上升曲線。
公共服務體制改革
是城鎮化改革首要問題
當前尤其要加強對農民工及農業轉移人口“學有所教、病有所醫、住有所居、老有所養”等基本公共服務供給
上證報記者：表面上看，這一輪新型城鎮化熱潮，似乎仍停留于理論上的“美好”。原因之一是被市場描述為“最高規格”、具有重大指引作用的全國城鎮化工作會議一再推遲。這一方面表明中央層面對此次城鎮化戰略的高度重視和審慎態度，另一方面，也導致市場對以“人的城鎮化”為核心的新型城鎮化內涵還是“霧里看花”。而根據您的調研情況，目前各地關于“人的城鎮化”的推動，有哪些經驗和問題？
辜勝阻：這一輪新型城鎮化，最大的特點就是“人的城鎮化”，而其中的關鍵在于實現農民工市民化。因此，我們強烈建議，把基本公共服務供給問題，作為農民工市民化的首要工作來推進，而不是簡單的土地開發在先。
深化公共服務體制改革，要推進基本公共服務從廣度和深度兩個層面向城鎮常住人口全覆蓋。當前尤其要加強對農民工及農業轉移人口“學有所教、病有所醫、住有所居、老有所養”等基本公共服務供給。這里面包括幾個重點領域，需要突破。
第一是教育經費保障和教育體制改革。要加大財政對農民工隨遷子女教育的投入，全面實行農民工子女平等接受義務教育的政策，逐步降低隨遷子女接受高中教育的進入門檻。在解決農民工子女義務教育的基礎上，還得破解異地高考困局，進行科學的異地高考制度的頂層設計，從全國通盤考慮研究和出臺異地高考制度安排，使長期在輸入地就讀的隨遷子女能夠就地參加高考。調研中我們發現，廣東省2013起開始實施異地高考政策，實現積分入戶的外來人口隨遷子女享有與戶籍考生同等的高考錄取權利。這是一個值得推薦的突破。
第二是要深化醫療保險制度改革，逐步將農民工及隨遷家屬納入醫療保險體系，合理配置醫療服務資源，重視社區衛生組織保障農民工醫療服務的重要作用。
第三，要深化保障房制度改革，逐步將農民工納入城鎮保障性住房的覆蓋范圍，降低農民轉化為市民的住房門檻，并從增大資金支持力度和增加住房供給兩個方面，確保農民在城鎮“住有所居”。運用多種政策工具對農民工保障性住房建設和交易給予資金補貼、稅收減免、土地供應、銀行信貸等方面的支持，減少保障性住房成本過高給農民工帶來的影響，保障農民工能夠“住得起”。
關于目前市場最為關注的政策對接，還有農民社保的問題，我們的建議是，針對農民工不同類型和具體情況，構建和完善與農民工構成和特點相匹配的養老保險制度，同時提高養老保險統籌層次，建立有效的養老保險關系轉移接續制度。
戶籍制度改革
要“因城而異，因群而異”
對于大城市，既不能關死城門，堵住農民進城，也不能一步徹底完全放開，要依據城市綜合承載力，對不同類型農民工群體逐步放寬落戶條件
上證報記者：近期，有媒體報道，一些地方政府已經全面放開戶籍制度的限制，以盡快將農村人口轉為市民。您怎么看待地方政府大手筆的城鎮化推進工作？
辜勝阻：當前戶籍制度改革可以采取“因城而異，因群而異”的分類指導原則，按城市類型、經濟規模和人口特征采取不同程度的戶籍遷移管理辦法。對于大城市，既不能關死城門，堵住農民進城，也不能一步徹底完全放開戶籍，要依據城市綜合承載力，對不同類型農民工群體逐步放寬落戶條件。要優先把有穩定勞動關系、長期舉家工作、生活在城市，有穩定住所、工作和收入，并基本融入城市的“沉淀型”農民工流動人口逐步轉為城鎮居民。要重點推進解決新生代農民工落戶問題，在農民工市民化的進程中，新生代農民工是市民化意愿最強、市民化過程最為迫切，同時也是比較容易融入城市被市民化的群體。對于中小城市，要向進城農民工打開城門，鼓勵其進城落戶。對于縣城和縣城中心鎮，則要敞開城門，讓農民自由進城。
公共服務體制改革是新型城鎮化的首要問題。深化公共服務體制改革，首先要推進基本公共服務從廣度和深度兩個層面向城鎮常住人口全覆蓋，讓轉移人口有穩定的就業、實現基本公共服務全覆蓋甚至均等和安居樂業，解決“人如何市民化”問題。我們建議全國應實行統一居住證制度（類似國外綠卡），使基本公共服務按居住證實現常住人口全覆蓋。
上證報記者：產業的導入是農民轉市民后有穩定收入的保障。很多地方現在大量涌現各類產業園區，將產業支撐與新型城鎮化建設關聯。您覺得，產業引導，尤其是戰略新興產業的導入，在這一輪新型城鎮化助推中，具體起到怎樣的作用？
辜勝阻：城鎮化在發展過程中必須與工業化、信息化、農業現代化“同步”發展，使城鎮化建立在產業基礎上，形成堅實的產業支撐，不能搞“空城計”。要防有城無市的過度城鎮化，城鎮化缺乏產業支撐，避免使新市民變游民、新城變空城的“拉美化陷阱”。沒有產業的發展和集聚，無法提供城鎮化所需的人口、資金和就業機會等等，即使依靠政府行政力量增加城鎮人口、開展城鎮建設，都是不可持續的。
因此，我們建議，在推進新型城鎮化過程中，要建立合理的產業體系，優化產業結構，著重發展新一代信息技術、節能環保、新能源等戰略性新興產業，強化城鎮化發展的產業支撐。要通過促進技術創新和戰略性新興產業發展，衍生出新的產業形態，催生城市發展新動力(310328,基金吧)。
建立改革成本多元化的分擔機制和市場化的投融資機制
要建立中央政府和地方政府及政府、企業、個人共同參與的市民化成本分擔機制，多渠道分擔市民化的改革成本
上證報記者：農民工市民化是一項高成本的改革，需要大量的投入。應該如何解決城鎮化進程中的資金問題？
辜勝阻：我們覺得，解決城鎮化“錢從何處來”的問題，需要建立改革成本多元化的分擔機制和市場化的投融資機制。具體來說，要建立中央政府和地方政府及政府、企業、個人共同參與的市民化成本分擔機制，多渠道分擔市民化的改革成本。
首先，要確定中央政府與地方政府的成本分擔辦法，深化財稅體制改革，努力使地方財力與事權相匹配。中央政府要加大財政轉移支付對提升地方政府公共服務能力的支持力度，并承擔農民工市民化的特殊性支出；設計和推進相關稅收制度改革，規范土地財政為稅收財政，確保地方財政有穩定可靠的稅源，提高地方政府承擔市民化的能力。
地方政府做什么呢？地方政府要逐步提高農民工市民化投入在財政支出中的比例，集中解決教育、醫療、社會保障及保障房等基本公共服務支出問題。
另外，企業也要順應當地經濟發展水平的變化提高農民工的工資待遇和基本福利，為其辦理基本的社會保險以及分擔保障房的部分成本支出。要推進金融改革特別是農地金融的改革，使農民“沉睡的土地”變成其市民化的自有資本。
與此同時，要建立市場化的城鎮化投融資機制，積極引導民間資本參與城鎮化建設。發展民營金融機構和草根金融，為農民工的草根創業和草根經濟提供金融支持。此外，推進民營企業在城鎮建設的基礎設施、公共事業和社會事業中與其他所有制企業在投資審批、土地、財稅扶持方面的待遇公平化，吸引更多的社會資本參與城鎮化建設。
調研中我們發現，一批農民工返鄉創業潮正在湖北形成。2012年黃岡市有2000多農民工回鄉創業，吸納8萬多人就業。位于湖北隨州市經濟開發區的裕國菇業有限公司就是一家農民工返鄉創業企業，已轉移吸納農村富余勞動力1500多人。政府應該高度重視這一流動趨勢，適時地構建“進城打工學習——回流創業實踐”機制，依靠廣大民眾強烈的自我創業、自我發展的愿望，鼓勵農民工返鄉就業創業，發展民營經濟和草根經濟，以創業創造更多的就業機會，提高農民工更好融入城市的能力。
完善土地“確權、流轉、征用”等制度改革
推進農村集體土地確權賦能工作，完善農民工承包地和宅基地的流轉或退出機制，控制征地規模和提高用地集約度，解決農民工進城的“后顧之憂”
上證報記者：土地制度改革是新型城鎮化的又一關鍵。如何通過深化改革，既保障進城農民工的土地財產權，又能促進土地高效集約使用？
辜勝阻：土地問題是城鎮化另一個焦點問題。土地是城鎮化進程中最重要的物質要素。土地是農民賴以生存和發展的根本，農村土地制度則是土地問題的核心。農民只有擁有離開土地的選擇權和處置土地的自主權，才能擁有市民化的基礎。
為此，我們覺得，要對土地“確權、流轉、征用”等一系列環節進行有針對性的制度改革，推進農村集體土地確權賦能工作，完善農民工承包地和宅基地的流轉或退出機制，控制征地規模和提高用地集約度，解決農民工進城的“后顧之憂”。
具體做法上，首先要加快包括農村宅基地在內的農村集體土地所有權和建設用地使用權地籍調查，盡快完成確權登記頒證工作。其次，要探索建立農民工承包地和宅基地的流轉或退出機制，提高土地流轉的市場化配置程度，降低農民與土地“松綁”的難度。最后，要完善征地制度和用地制度，增加農民工土地增值收益，控制征地規模，提高用地集約度。
構建大中小城市協調發展的城鎮體系
大力發展城市群來發揮中心城市的規模效應和輻射作用；通過發展中小城市和做大縣城來鼓勵更多的人就地城鎮化
上證報記者：對于哪些區域應該是城鎮化的重點區域，業內討論也很多。您覺得城市群和小城鎮各自應該有怎樣的功能定位？
辜勝阻：城鎮體系協調發展關鍵在于堅持“兩條腿走路”：一是大力發展城市群來發揮中心城市的規模效應和輻射作用，以大帶小、合理分工，充分發揮大城市要素集聚的規模經濟效益和中小城市吸納就業的社會效益；二是通過發展中小城市和做大縣城來鼓勵更多的人就地城鎮化，減少城鎮化過程中的“候鳥型”和“鐘擺式”人口流動帶來的巨大社會代價。
我國東部地區，例如珠三角、長三角和環渤海等地區，可以采取以大都市圈為特征的城市化策略，“做好”城市群，實行組團式的城市結構，通過大都市的輻射能力，直接把周邊的小城鎮納入塊狀的城市圈內。比如目前在建設的環首都經濟圈，以河北固安為代表的環北京區域，已經形成航空航天、生物醫藥等多種高新技術產業支撐，就地解決農民置業的成熟模式。
另外，我們在山東省調研時發現，山東的做法是將城鎮化空間布局分為城市群、區域中心城市、縣域中心城市、小城鎮、新型農村社區五個層級，通過發揮中心城市的規模效應和輻射作用，緩解其人口和資源承載壓力，而且增強周邊中小城市的區位優勢，提高中小城市吸引力，推動了大城市和中小城市協同共贏發展。
上證報記者：有專家認為，城鎮化是一個隨著社會經濟發展，自然而然形成的結構變遷、人口流動。一旦加入行政性推動的成分，可能產生拔苗助長的結果。您是否有此擔心？
辜勝阻：城鎮化是市場的產物，推進城鎮化要尊重客觀規律，但并不意味著城鎮化過程中政府應“無所作為”。僅靠市場“無形之手”，會造成市場失靈，不利于城鎮化可持續發展。為此，新型城鎮化需要政府“有形之手”和市場“無形之手”的“兩只手”相結合，形成“市場拉動”和“政府推動”的雙重動力機制。
在“政府推動”方面，當前最大的缺位是農民進城后沒有享受均等的基本公共服務，這就需要政府因勢利導、順勢而為，通過深化城鎮化配套改革主動解決市場失靈，推進農業轉移人口市民化。當然，政府推動必須要在尊重城鎮化發展規律的基礎上，有所為有所不為，既不能缺位也不能越位、錯位。
辜勝阻
1956年生，湖北武漢人。現任全國人大常委會委員、全國人大財政經濟委員會副主任委員，民建中央副主席。曾任湖北省副省長，武漢市副市長。
從上世紀70年代末期開始學術活動以來，他先后主持國家自然科學基金項目、國家社會科學基金項目、國際合作項目以及其他部省級科研項目數十項。出版《中國跨世紀的改革與發展》、《民營經濟與創新戰略探索》、《城鎮化與經濟發展熱點問題探索》、《非農化與城鎮化研究》、《當代中國人口流動與城鎮化》等著作數十部。
作為學者型官員，他自1998年從政以來，堅持理論聯系實際的學風，每年都結合自己的分管工作，深入企業、城鄉社區、全國各類開發園區、學校和海內外城市進行考察調研，親自撰寫調查報告。依托其學術研究成果，他圍繞國家社會經濟熱點問題參政議政、建言立論，提出百余項政策建議，許多政策建議被政府決策部門采納。
